Развитие референдума в XX веке - Анализ и оценка референдума в зарубежных странах

Как уже было написано выше, впервые институт референдума встречается в Бернской республике 15 веке, когда в 1449 г. был проведен опрос народных представителей о введении подушной подати.

Можно смело обобщить, что до начала XX века такое явление встречалось крайне нечасто, и среди практикующих его стран выделялись Швейцария и Франция, и за 165 лет (с 1793 по 1958 гг.) во Франции, например, состоялось пять референдумов - в среднем не чаще раза в 35 лет.

Ранее всего склонность к расширению перечня предметов референдума проявилась в странах "общего права", как правило, это выражалось в форме общественных инициатив на уровне местного самоуправления. Одними из первых стран, использовавших опыт Швейцарии в данном отношении, были субъекты федераций - Австралии, Канады и США. Достаточно назвать референдумы о ратификации конституционных законов - как, например, в США, о "сухом законе", о праве отзыва депутатов и так далее. Увеличение значимости института референдума совпало с переходом к всеобщему избирательному праву в начале XX в. Возникший тогда ряд прецедентов народного волеизъявления стал закономерным последствием Первой Мировой Войны, итогом чего стало территориальное разделение ряда государств. Стоит отметить, что после этого масштабного конфликта произошли значительные конституционно-правовые изменения: в частности, перестали существовать такие империи, как Австро-Венгерская, Германская, Османская и Российская и появились такие государства как Австрия, Венгрия, Польша, Финляндия, Чехословакия, Югославия. Кроме того, увеличилось количество республик. Была образована крупнейшая международная организация под названием Лига Наций, которая стала прародительницей ООН.

Институт референдума оказал существенное влияние на конституционное право и административно-территориальное устройство европейских государств. Так, на референдуме 1920 года в Восточной Пруссии 98% пришедших на избирательные участки проголосовали за сохранение государственного и территориального единства с Германией. Вопрос целостности Каринтии с Австрией был решен на референдуме положительно 87% голосов. На основе референдумов в Силезии, согласно результатам которых 59% проголосовавших проголосовало за присоединение к Германии, и только 41% - за присоединение к Польше, Верхняя Силезия отошла к Германии, а Нижняя Силезия - Польше.

Следует отметить, что институт референдума в Веймарской Германии получил широкое применение как на национальном уровне, так и на уровне земель. К примеру, в 1926 г. был проведен референдум по вопросу конфискации помещичьей земли. В 1928 г. перед избирателями Правительство поставило вопрос постройки нового крейсера в связи с необходимостью увеличения военного бюджета.

Особенностью референдума, проводимого в Германии в 1930, было то, что избирательный корпус имел право одобрить или отклонить изменение условий репараций в пользу Германии. Условия носили смягченный характер и были поддержаны большинством избирателей (89%).Таким образом, итог референдума позволил уменьшить нагрузку на налогоплательщиков, а также на публичные финансы, что оказало положительное влияние на экономику в целом, несмотря на наступление всемирного экономического кризиса. Данный референдум по праву можно считать родоначальником такого народного решения, которое бы придало законную силу решению по международно-правовым вопросам, принятому органами государственной власти.

Стоит особо отметить референдумы, проведенные в государствах с диктаторскими режимами в 1930-х - 1940 гг. Так, например, в Германии с 1935 по 1938 гг. проходили референдумы по вопросам выхода из Лиги Наций, восстановления военной независимости и вооруженных сил, увеличения территории и изменения государственной границы путем аннексий приграничных государств. Во франкистской Испании в 1945 г. проведен референдум, на котором была принята Хартия прав испанцев, а в 1947 г. всенародный референдум восстановил в Испании наследственную монархию.

Стоит отметить референдумы, состоявшиеся в Канаде в 1942 г., а также в Италии в 1943 г. Их главная особенность заключалась в том, что они проводились в период действия законов военного времени, поэтому предметы референдумов тоже были специфичны. Вопрос, вынесенный на референдум в Канаде, касался отправки канадских военных частей на второй фронт для помощи союзникам антигитлеровской коалиции. Причиной референдума послужила деятельность пацифистских движений в провинции Квебек, основными лозунгами которых являлся отказ от военных действий за пределами канадской территории. В результате проведенного голосования (приняли участие 71% канадцев), с одной стороны, народное волеизъявление освободило Правительство от обязательств по методам призыва на военную службу, и позволило преодолеть мобилизационный кризис - с другой.

Своеобразны были референдумы, проведенные в Италии, носившие характер армейских локальных волеизъявлений. Референдумы проводились в связи с выходом Италии из союза с нацистской Германией. В качестве предмета голосования был вынесен следующий вопрос: продолжать участие в войне, но на стороне антигитлеровской коалиции, или провести интернирование. Результаты референдума показали, что большая часть солдат и офицерского корпуса приняла решение выступить на стороне антигитлеровской коалиции против Германии. Данный пример можно считать поистине великим. Именно граждане дали свое согласие на то, чтобы продолжать военные действия, осознавая последующие человеческие жертвы, возможно, их родных. Никто не ощущает мировых настроений так чутко и остро как граждане своей страны. С другой стороны появляется вопрос о целесообразности проведения референдума в военное время. Иначе говоря, выглядело бы противоестественно, если бы главнокомандующий в разгар битвы вдруг спросил своих солдат, хотят ли они дальше воевать или предпочитают сдаться.

Институт референдумов в 1920-40-е гг. существенно повлиял не только на внутреннюю политику государств, но и на их территориальную целостность. Существенно расширился круг вопросов, возросла явка избирателей. Избирательный корпус посредством референдума оказал значительное воздействие на становление конституционной демократии в первой половине 20 столетия. Также были определены пути дифференциации референдумов в зависимости от уровня проведения.

Вместе с развитием вышеназванных факторов и распространением института референдума, возросли попытки "провести" законопроект в обход представительного учреждения или имитировать всенародное решение, принятое демократическим путем. Такие явления происходят естественно, ведь невозможно отделить право и политику и провести между ними черту. Это хорошо, так как право не должно быть оторвано от ситуации в государстве. Но существует и другая сторона. В частности, первая половина XX века была ознаменована также фальсификациями результатов голосов, принуждением избирателей, подавлением оппозиции на референдумах в государствах c авторитарным режимом. К примеру, при голосовании в 1947 г. в Испании на референдуме по вопросу восстановления монархии 78% проголосовали за наследование поста главы государства, однако такой высокий процент был набран в том числе потому, что в небольших городах, сельской местности, в вооруженных силах имели место многочисленные нарушения, порой довольно грубые. Это выражалось вплоть до того, что избирателям выдавались бюллетени с заполненным типографским способом "правильным" ответом. Правило тайного голосования тяжело приживалось, и следовали ему в то время только в крупных городах.

Говоря об Испании, нужно также сказать о том, что институт референдума в этой стране берет свое начало в 1931 году, когда в ст. 66 Основного закона была прописана возможность проведения референдума по принятым кортесами законам по инициативе 15% избирателей, которая именовалась народным вето. Исключение из вопросов, по которым избирательный корпус не мог инициировать референдум, составляли следующие акты: конституция, законы, восполняющие законы, ратификация зарегистрированных в Лиге Наций международных соглашений, областные статуты и законы, связанные с налогообложением. Ст. 66 Основного закона также предусматривала возможность народной инициативы в принятии законов, поддержанной 15% избирателей. Проект вносился в кортесы для предварительного рассмотрения. На региональном уровне, согласно ст. 12 Основного закона, с 1931 по 1936 гг. были проведены референдуму в Каталонии, Стране Басков и Галисии. В частности Статут страны Басков предусматривал институт референдума и народной законодательной инициативы. 22 октября 1945 г. был принят Закон о народном референдуме, допускавший прямое волеизъявление "когда особая важность определенных законов того требовала", а также в случаях, когда это было "необходимо в публичных интересах". Такие "туманные" формулировки говорят о том, что носители власти, пользуясь слабо развитым институтом, могут проводить референдумы только тогда, когда им этого хочется, когда им это выгодно. Закон наделял главу государства правом передавать на референдум законопроекты, разработанные кортесами. Также Закон предусматривал, помимо одобрения кортесов, необходимость вынесения на референдум вопроса об изменении основных законов Испании, то есть Хартии прав испанцев, Хартии труда, Закон о наследовании поста главы государства и Закона о народном референдуме, а также иные законы, отнесенные к таковым в последующем. Всего во франкистской Испании было проведено только два референдума: в 1947 г. в отношении Закона о наследовании поста главы государства, восстановившего монархию, а также в 1966 г. в отношении Органического закона государства, определившего структуру органов государственной власти. Однако многочисленные фальсификации, подавление оппозиции, отсутствие альтернативы лишь укрепили диктатуру Ф. Франко. На референдумах была рекордная явка в 89,5% избирателей, среди которых практически 95,86% проголосовали за предложенные властью вопросы. В последующем уже в 1967 г. на общенародном референдуме был одобрен Закон о политической реформе, поддержанный 94,17% избирателей. Закон предусматривал свободные выборы путем всеобщего тайного голосования, Генеральные кортесы стали двухпалатными, а проведение референдумов по принятию законов, изменяющих конституций, стало обязательным. Согласно ст. 5 Закона, король Испании наделялся правом передавать на референдум вопросы "национального конституционного и неконституционного характера". Решение, принятое на референдуме, признавалось обязательным для исполнения органами государственной власти. В случае, если королем на разрешение референдумом были переданы вопросы, составляющие компетенцию Генеральных кортесов, то при несогласии последних с резолюцией референдума, они должны были быть распущены. Таким образом, как ранее в системе Веймарской Германии, Закон о политической реформе наделил главу государства правом в обход парламента выносить на всенародное обсуждение любые вопросы общенационального характера. На голосование в силу ст. 5 Закона было вынесено в 1978 г. принятие новой Конституции Испании, выработанной кортесами.

В Германии в годы нацистской диктатуры референдум имел место в трех случаях. Так, с 1935 по 1938 гг. проходили референдумы по вопросам выхода из Лиги Наций, восстановления военной независимости и вооруженных сил, объединении поста Президента с постом фюрера и рейхсканцлера, а также о присоединении Австрии к Германии.

В послевоенный период практика института референдума получила широкое распространение в решении внутриполитических и внешнеполитических вопросов многих государств. Положения о референдуме были закреплены в ст. 90 Конституции Франции 1946 г., ст. 29 и 146 Основного закона ФРГ 1949 г., в ст. 75 и 138 Конституции Италии 1947 года, ст. 96 Конституции Японии того же года. В 60-е-80-е гг. 20 века заметно изменилась интенсивность применения исследуемого института прямой демократии, в частности, в США на уровне штатов ежегодно проводилось около 15 тысяч референдумов. Это стало результатом того, что институт референдума в 21 штате США проводится в обязательном порядке по вопросам, затрагивающим основные законы штатов, а в 23 штате - в петиционной форме. В Швейцарии с 1843 г. по настоящее время на федеральном уровне было проведено более 240 референдумов. Некоторые референдумы имели большой резонанс в части решения внутриполитических проблем государств. Тогда, Шарль де Голль, будучи убежденным антидемократом, своей политикой способствовал укреплению французской демократии. Такая диалектика выражалась, в частности в следующем. Например, во Франции в послевоенный период особое значение приобрели референдумы 1958 г. по вопросу принятия Конституции Пятой Республики, 1962 г. - об одобрении Эвианских соглашений по Алжиру, об изменении Конституции Пятой Республики в части прямых выборов Президента, 1969 г. - об изменении Конституции Пятой Республики в части правового положения Сената. Также в 1969 году был проведен референдум о введении регионального деления страны, целесообразность которого, на мой взгляд, является сомнительной (вопрос, в общем-то, технический). В 1972 году - о принятии в состав ЕЭС Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, 1992 г. - о Ратификации Маастрихтского соглашения и т. д. Следует отметить, что институт референдума был известен во Франции со времен Великой Французской Революции, и применялся как в революционный период, так и в период термидора и бонапартизма. В период Второй империи было проведено всего три референдума в 1851 г., 1852 г. и в 1870 г., которые способствовали сначала узурпации, а потом укреплению личной власти Наполеона III. Затем практика использования референдумов была приостановлена в связи с опасениями новых узурпаций через плебисцит вплоть до 1946 г., когда всенародным референдумом решались вопросы нового конституционного устройства послевоенной Франции.

В Италии практика референдума не была столь давней, как, например, во Франции. В итальянской довоенной истории имели место всего восемь случаев референдума, проведенных с 1848 г. по 1870 г. в целях создания единого государства. Спустя сто лет, в 1946 г. был проведен девятый референдум, на котором была окончательно решена судьба итальянской монархии: 54% избирателей проголосовали за республиканскую форму правления.

Институт референдума в Великобритании получил наибольшую практику применения после 1975 г., когда 67,2% голосов было принято решение о вступлении в ЕЭС. Хотя ранее, в 1973 г., в Северной Ирландии состоялся референдум по вопросу о нахождении Ирландии в составе Великобритании. В итоге за сохранение Северной Ирландией статуса части Великобритании высказалось 98,9%, тогда как проголосовавших за присоединение к Ирландской Республике оказалось всего 1,1%. Затем на проходивших в Шотландии и Уэльсе референдумах в 1979 г. избиратели проголосовали за важное с точки зрения этих территорий решение - расширение автономии. Однако в связи с тем, что Акт о Шотландии и Акт об Уэльсе не набрали 40% голосов от всех зарегистрированных избирателей, лейбористский проект создания шотландского и уэльского парламентов была осуществлена только в 1997 г., когда на референдумах все-таки был преодолен процентный барьер. В 1999 г. парламенты были сформированы, однако парламент Уэльса был наделен исключительно законосовещательными полномочиями. Ранее в британской истории неоднократно высказывались предложения о проведении референдума, как, например, в 1910 г., когда Парламент не принял закон о бюджете правительства Д. Л. Джорджа, или в 1912 году в ситуации волнений в Ирландии, в 1920 г. - по вопросу уравнивания женщин в правах с мужчинами. В 1945 г. У. Черчилль также предложил продлить полномочия Парламента путем вынесения вопроса на референдум.

Довольно малое число референдумов в Великобритании обусловлено специфическим отношением политиков и юристов к данному институту как подрывающему авторитет Парламента. Так, по мнению А. В. Дайси, "референдум является национальным вето в отношении закона, единственным средством, способным поставить под сомнение позиции политической партии, имеющей большинство мест в Палате общин".

Институт референдума в Дании берет свое начало с 1868 г. когда на островах Сент-Томас и Сент-Джон всенародным голосованием избиратели приняли решение о присоединении к США. В 20 в. В Дании было проведено свыше 15 референдумов. В 1915 г. на референдуме принималось решение о новой Конституции. В 1916 г. на референдум вынесен вопрос об уступке Виргинских островов (позже в 1917 году острова были проданы США). В 1920 г. референдумом решена судьба Северного Шлезвига. В 1939 г. на референдум вынесен вопрос о снижении с 25 до 23 лет возраста активного избирательного права, а также упразднении верхней палаты парламента. В 1953 г. на двух референдумах была принята новая Конституция и снижен избирательный возраст до 21 года.

Среди последних наиболее значимых референдумов следует отметить испанский референдум 1986 г. о присоединении к НАТО, швейцарский референдум 1985 г. о вступлении в ООН, ирландский референдум 1995 г. о разрешении разводов и 2001 г., на котором была отменена смертная казнь. В некоторых исламских государствах, таких как Иран и Иордания, в 1989 г. также имели место референдумы. В странах бывшего СССР следует отметить референдум в Узбекистане, на котором было принято решение об избрании двухпалатного парламента и увеличении срока президентских полномочий до 7 лет. Аналогичные референдуму по вопросу увеличения срока полномочий президента проводились в Киргизии и Туркменистане. В США и Японии не проводились никогда общенациональные референдумы.

Значимым событием стал референдум в канадской провинции Квебек в 1980-х гг., когда на голосование был поставлен вопрос о том, можно ли доверить правительству провинции Квебек вести с правительством Канады переговоры о заключении соглашения, предоставляющего провинции статуса "суверенной ассоциации". Данный статус предполагал "нечто среднее между прямым и открытым ее отделением как субъекта федерации от всей федерации, с одной стороны, и продолжением ее существования как провинции Канады - с другой". Результаты голосования оказались непредсказуемыми - 59,5% избирателей отказали правительству Квебека в доверии. Впрочем, было ли это непредсказуемо или нет - еще вопрос.

Институт референдума получил закрепление в конституциях государств, освободившихся от колониальной зависимости в середине 20 в., среди которых Филиппины, Алжир, Ангола, Габон, Египет, Кабо-Верде, Либерия, Мадагаскар, Сан-Томе и Принсипи, Сенегал, Руанда, Того, Эфиопия, ЮАР; Никарагуа. Однако, несмотря на соответствующие положения конституций, во многих перечисленных государствах референдумы не получили широкого применения. О чем это говорит? В первую очередь о том, что законодательное закрепление института не гарантирует его использование, если сознание людей еще "заточено" под старый строй. К примеру, в Того, ЮАР и Руанде референдумы проводились исключительно по вопросам принятия конституций, в Алжире, Конго, Мадагаскаре, и Эфиопии - революционных документов, таких как Национальная хартия Алжира 1976, Хартия малагасийской социалистической революции 1976 года на Мадагаскаре, а также конституций. В Южной Азии, например, в таких государствах, как Бангладеш, Индия, Пакистан, Шри-Ланка, институт референдума вошел в политическую практику только в 1970-х гг. С 1980-х гг., и на референдумы стали чаще выноситься различные вопросы внутриполитического характера. Например, в 1982 г. решением большинства проголосовавших избирателей сохранена беспартийная система. В 1982 г. на референдум в Шри-Ланке выносился вопрос продления полномочий парламента. В некоторых случаях на референдуме ставился вопрос об исламизации государственной системы управления (Пакистан) или об одобрении диктаторских режимов (Пакистан, Бангладеш).

В заключение, хочу обобщить: институт референдума имеет давнюю и продолжительную историю, причем в некоторых государствах практика его использования насчитывает десятки случаев на различных уровнях, тогда как в других - единичные, преимущественно по особо важным вопросам дальнейшего развития страны. Это касается как решения вопроса территориальной целостности, так и вступления во внешнеполитический союз, изменения структуры государственного управления, формы правления и т. д. Институт референдума требует взвешенного применения, что невозможно без глубокого изучения конституционного законодательства, во-первых, и политической истории, во-вторых.

Несмотря на формальное конституционное закрепление, институт референдума в отдельных государствах не проводится вообще, а в иных в силу отсутствия оппозиции, политической свободы и демократии превращается в фикцию. Поэтому следующая глава будет посвящена внимательному изучению механизмов референдумов в разных странах и их сильных и слабых сторон.

Развитие референдума в XX веке - Анализ и оценка референдума в зарубежных странах

Похожие статьи