Имплементация Основополагающих принципов банковского надзора и положений Базеля II в законодательство ЕС - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Разработки Базельского комитета по банковскому надзору нашли свое отражение в нормативном регулировании банковского надзора в ЕС.

После принятия Базеля II и новой редакции Основополагающих принципов эффективного банковского надзора в законодательстве ЕС был принят ряд важных изменений, касающихся банковской деятельности. Значительные изменения в том числе были внесены в такие важные директивы, как Директива 2000/12/ЕС, а также Директива Совета 93/6/ЕЭС от 15 марта 1993 г. "О достаточности капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций" Council Directive 93/6/EEC of 15 March 1993 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions. (далее также - Директива о достаточности капитала); кроме того, была принята Директива 2006/43/ЕС от 17 мая 2006 г. "О внутреннем аудите годовых бухгалтерских отчетов и консолидированной бухгалтерской отчетности, вносящая изменения в Директивы Совета 78/660/ЕЭС и 83/349/ЕЭС и отменяющая Директиву 84/253/ЕЭС" Directive 2006/43/EC of The European Parliament and of The Council of 17 May 2006 on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts, amending Council Directives 78/660/EEC and 83/349/EEC and repealling Council Directive 84/253/EEC // Official Journal. L 157/87. 2006. 9 June. (далее - Директива 2006/43/ЕС). Основной целью Директивы 2006/43/ЕС явилось усиление роли финансовой отчетности.

Директива стала правовой основой для создания в Евросоюзе эффективной и сбалансированной системы взаимодействия между надзорными и регулирующими органами государств - членов ЕС, а также системы взаимодействия с регуляторами других государств. Директива обеспечивает высокий уровень гармонизации требований к аудиту компаний (в том числе банков), при этом государствам-членам предоставляется право установления более строгих требований к аудиту бухгалтерской отчетности.

Статья 41 Директивы предусматривает создание в каждом государстве-члене системы требований к институту комитета по аудиторской деятельности. Государствам - членам Евросоюза предоставляется право самостоятельно определять состав и структуру таких комитетов в рамках установленных Директивой форм.

На комитеты по аудиторской деятельности возлагаются такие обязанности, как отслеживание процессов публикации финансовой отчетности, эффективности систем внутреннего контроля компаний, а также систем управления рисками, иные полномочия.

Основные изменения в рамках норм, регулирующих надзор за банковской деятельностью, связаны с принятием новой версии Консолидированной банковской директивы. Целью принятия Директивы 2006/48/ЕС не была отмена ранее установленных норм и требований, ее задачей является развитие и дальнейшее совершенствование уже применявшихся на протяжении ряда лет подходов.

Статья 3 Директивы 2006/48/ЕС устанавливает, что эта Директива служит основным инструментом для построения единого внутреннего рынка как с точки зрения свободы хозяйствования, так и с точки зрения свободы предоставления финансовых услуг в сфере деятельности кредитных организаций.

Первым этапом осуществления надзора можно назвать лицензирование банковской деятельности, которое по сути представляет собой доступ к рынку для кредитных организаций. Важность данной процедуры трудно переоценить, так как банковская лицензия фактически предоставляет организации право с момента ее получения привлекать вклады населения.

В процессе лицензирования в соответствии с нормами Директивы 2006/48/ЕС на первый план выходит проверка на соответствие определенным критериям ряда данных, основные из которых на общем уровне были определены Основополагающими принципами банковского надзора: состав собственников и структура управления банка и группы, в которую он входит; совет директоров и высшие органы управления; текущий план развития и операционный план, система внутреннего контроля и система управления рисками, финансовое состояние, включая размер уставного капитала.

Основные требования к лицензированию закреплены в статьях 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, кроме того, часть общих требований, касающихся надзора в процессе лицензирования, вынесена в преамбулу Директивы. Принципы взаимного признания и осуществления банковского надзора органами страны происхождения кредитной организации требуют, чтобы уполномоченные органы не предоставляли либо отзывали лицензию в случаях, когда содержание программы деятельности, географическое распределение деятельности или деятельность кредитной организации, реально имевшая место, явно демонстрируют, что кредитная организация выбрала правовую систему одного из государств-членов с целью избежать более строгих стандартов, принятых в другом государстве-члене, на территории которого организация осуществляет или намеревается осуществлять большую часть своей деятельности.

В тех случаях, когда такого указания нет, но большая часть организаций, входящих в банковскую группу, расположена в другом государстве-члене, уполномоченные органы которого ответственны за осуществление надзора на консолидированной основе, ответственность за осуществление надзора на консолидированной основе может быть изменена только посредством соглашения между надзорными органами таких государств.

Кроме того, государства-члены должны требовать, чтобы главное представительство кредитной организации всегда было расположено в своем государстве - члене ЕС и чтобы оно действительно осуществляло там свою деятельность.

При этом установлено, что компетентные органы не должны выдавать или продлевать лицензию в тех случаях, когда они не смогут эффективно исполнять свои наблюдательные функции в силу тесных связей между кредитной организацией и другими физическими или юридическими лицами.

Ряд норм посвящен выдаче разрешений на осуществление деятельности кредитным организациям, учрежденным в государствах, не являющихся членами Евросоюза.

Правила, регулирующие деятельность филиалов кредитных организаций, главное отделение которых располагается вне Союза, должны быть аналогичными во всех государствах - членах ЕС. Отмечается важность обеспечения того, чтобы такие правила не были предпочтительными по сравнению с правилами, установленными для кредитных организаций из других государств-членов. Союз должен иметь возможность заключать соглашения с третьими странами при условии применения правил, которые предоставляют таким отделениям те же условия на своей территории Директива 2006/48/ЕС, преамбула, п. 19..

Отделения кредитных организаций, лицензированные в третьих странах, не должны получать свободу предоставления услуг по § 2 статьи 49 Договора об учреждении ЕС или свободу предпринимательства в государствах-членах большую, чем та, которая им дана в государстве учреждения.

Между ЕС и третьими странами может быть достигнуто соглашение на взаимной основе о создании условий для практического исполнения консолидированного надзора на как можно большей территории, на которой кредитная организация осуществляет свою деятельность.

К основным требованиям в части лицензирования кредитных организаций, установленным статьями 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, относятся нижеследующие.

    1. Кредитная организация должна получить лицензию до начала осуществления своей деятельности. Государства-члены должны требовать от претендентов на получение лицензии, чтобы заявка от них содержала бизнес-план кредитной организации и отражала ее структуру. При этом государствам-членам предоставляется право ослаблять требования в части проверки заявки на получение лицензии, когда это обусловлено экономическими нуждами государства (статьи 6 - 8). 2. Минимальный размер собственных средств или уставного капитала кредитной организации должен составлять не менее 5 млн. евро. Из этого правила приводится исключение для небольшого количества организаций. Определяется, что уполномоченные органы власти стран Евросоюза имеют право разрешить работу отдельным банкам, имеющим начальный капитал менее 5 млн. евро, но только в том случае, если данные кредитные организации были зарегистрированы и получили лицензии ранее 15 декабря 1979 г., зарекомендовали себя с наилучшей стороны и их деятельность в остальном соответствует требованиям Директивы.

При этом прописывается, что уставный капитал в любом случае не может быть менее 1 млн. евро, а государство-член, принявшее решение о выдаче (продлении) лицензии такой организации, должно в обязательном порядке уведомить о причинах данного решения Комиссию; сведения о размере капитала такой кредитной организации должны быть обязательно отражены в списке кредитных организаций, который публикуется в Официальном журнале ЕС (статья 9).

3. Лицензия выдается кредитной организации только при условии, что в ее штате есть как минимум два сотрудника, которые способны эффективно управлять деятельностью организации. Уполномоченный орган не должен выдавать лицензию, пока не получит данные об акционерах и членах совета директоров организации, имеющих значительные доли в уставном капитале, и данные о размере таких долей. Кроме того, органам надзора предоставляется право проверять акционеров и/или членов совета директоров на соответствие установленным требованиям.

В тех случаях, когда кредитная организация имеет тесные связи с третьими юридическими или физическими лицами, лицензия выдается только при условии, что такие связи не будут препятствовать осуществлению уполномоченным органом власти эффективного пруденциального надзора (статьи 11 - 12).

Как отмечалось в западной литературе, проверка на соответствие квалификационным требованиям руководства кредитной организации - одна из важнейших мер предосторожности в свете обеспечения безопасности и надежности кредитной организации, поскольку именно руководители "выступают в качестве первой "линии защиты" любого банка" Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 51..

Непосредственно сама оценка проводится по таким аспектам, как честность (проверка на наличие судимостей и официально предъявленных обвинений, оценка моральных критериев, деловой репутации), компетентность (наличие необходимых навыков и опыта, которые позволят эффективно осуществлять руководство кредитной организацией) и профессионализм.

В значительной степени вышеизложенное распространяется и на акционеров кредитной организации, поскольку информация о них также важна для выявления целей создания кредитной организации, а именно для решения вопроса, не планируется ли использовать ее для осуществления противозаконной деятельности. Здесь оценивается деловая репутация акционеров, а также действительно ли они намерены в процессе деятельности банка проводить прозрачную и открытую политику. Отдельно проверяются финансовые показатели: источники финансирования уставного капитала банка, возможность привлечь дополнительные средства и пр. Анализ имеющегося опыта показывает, что в случае, когда акционеры пытаются замаскировать свои инвестиции и деятельность сложной и запутанной системой собственности, это является плохим признаком, который свидетельствует о том, что банк создается для целей, идущих вразрез с задачами органа надзора, призванного обеспечивать стабильность финансовой системы и защиту вкладчиков См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 53..

Трудно не согласиться с мнением, высказываемым и отечественными исследователями, о том, что создание единой системы контроля в банковской сфере является одной из главных задач, которую преследовали авторы Директивы, и что созданию единой системы контроля непосредственно за руководством вновь создаваемых и уже действующих банковских институтов уделено в ней особое внимание Владимиров Д. Г. Основные принципы банковского законодательства стран Евросоюза // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. Август. N 15 (332). С. 17 - 18.. Д. Г. Владимиров выделяет три ключевых принципа, на которых построена Директива 2006/48/ЕС:

- принцип единой банковской лицензии. Данный принцип более точно, на наш взгляд, сформулирован в исследованиях Н. Ю. Ерпылевой. Она определяет его как принцип единой банковской лицензии, основанный на доктрине взаимного признания Ерпылева Н. Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 160..

В соответствии с указанным принципом кредитная организация, которая получила лицензию на территории одного из государств-членов, вправе осуществлять банковскую деятельность на территории других государств-членов;

    - принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора, который осуществляют компетентные органы в области банковского надзора; - принцип создания единых, общих экономических стандартов. Среди таких общих и единых экономических стандартов выделяются стандарт минимального размера уставного капитала кредитной организации, стандарт крупных кредитных рисков и пр.

Принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора во многом увязывается автором именно с требованиями, касающимися проверки акционеров и органов управления в процессе лицензирования. Здесь представляется необходимым внести определенные уточнения. На наш взгляд, данный принцип шире и включает в себя многие другие положения Директивы 2006/48/ЕС. Кроме того, представляется целесообразным выделить в качестве четвертого принципа, являющегося существенной составляющей Директивы 2006/48/ЕС, принцип приоритета риск-ориентированного надзора. Однако к риск-ориентированному надзору мы перейдем чуть позже; в свете же лицензирования банковской деятельности необходимо определить еще одну важную составляющую данного процесса - оценку бизнес-плана кредитной организации.

Оценка бизнес-плана закреплена в качестве обязательной составляющей в статье 7 Директивы 2006/48/ЕС. В процессе оценки бизнес-плана надзорные органы должны убедиться в том, что при формировании будущих направлений деятельности учредители и руководство кредитной организации определили стратегию развития организации, провели тщательный анализ рынка, на котором банк будет функционировать, проработали вопросы, связанные с внутренней структурой банка, системой внутреннего и внешнего контроля, системой измерения и управления рисками, системой формирования управленческой информации, и другие вопросы, имеющие первоочередное значение для деятельности кредитной организации.

Как видим, заложенные Базельским комитетом в Основополагающих принципах банковского надзора требования к лицензированию деятельности кредитных организаций нашли свое развитие и были закреплены в законодательстве ЕС.

Что касается форм и видов банковского надзора, то, как уже отмечалось, первостепенное значение в настоящее время играет риск-ориентированный надзор, и здесь важнейшее влияние на формирование законодательства ЕС оказали нормы Базеля II, которые мы рассматривали в предыдущем параграфе.

Директива 2006/48/ЕС исходит из того, что требования к минимальному размеру капитала банка играют важную роль в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций и взаимного признания надзорных процедур. В этом смысле требования к минимальному капиталу кредитной организации должны рассматриваться в связи с другими специализированными инструментами, также служащими согласованию фундаментальных принципов надзора за деятельностью кредитных организаций (преамбула, § 36 - 40).

В параграфе 37 преамбулы Директивы 2006/48/ЕС прямо указано, что положения данной Директивы в части минимальных требований к капиталу кредитных организаций, а также положения Директивы 2006/49/EC составляют эквивалент положениям нового Базельского соглашения.

Законодатель исходит из того, что крайне важно принимать во внимание разнообразие кредитных организаций в ЕС, предоставляя альтернативные подходы к вычислению минимальных требований к капиталу для кредитных рисков, включающие разные уровни чувствительности к рискам и требующие разной степени сложности методов расчета.

В целях предотвращения нарушений условий конкуренции и для укрепления банковской системы Директива признает уместным установить на внутреннем рынке общие требования к минимальному капиталу.

В Директиве отмечено, что сочетание использования внешних рейтингов и самооценки кредитных организаций по отдельным параметрам кредитного риска представляет собой существенное улучшение с точки зрения чувствительности к рискам и пруденциальной прочности правил управления кредитными рисками. Соответственно необходимо создание для кредитных организаций побудительных стимулов к постепенному переходу к использованию более чувствительных систем оценки рисков.

При определении оценок, необходимых для применения подходов к кредитным рискам, определенных Директивой 2006/48/ЕС, кредитные организации должны привести собственные потребности в обработке данных в соответствие с интересами своих клиентов, дабы обеспечить защиту указанных данных в рамках существующего законодательства Евросоюза, и в то же время улучшить оценки кредитных рисков и процесс управления кредитными организациями.

В связи с тем, что в случае внешних рейтингов органы банковского надзора используют результаты признанных рейтинговых агентств, деятельность которых в настоящее время в рамках Евросоюза не лицензируется, а также ввиду важности внешних рейтингов в процессе расчета требований к капиталу в соответствии с правилами, зафиксированными Директивой, в ней указывается на необходимость предусмотреть в будущем лицензирование деятельности рейтинговых агентств, а также определить формы надзора за деятельностью таких агентств.

Положения Директивы 2006/48/ЕС должны применяться в соответствии с принципом пропорциональности, в частности, в отношении кредитных организаций, различающихся по размеру и масштабу операций и по сфере деятельности.

Эволюционная природа Директивы 2006/48/ЕС состоит в том, что она дает возможность кредитным организациям выбрать из трех подходов оценки разного уровня сложности тот метод, который наиболее подходит каждой кредитной организации в текущий момент ее деятельности. Чтобы позволить небольшим кредитным организациям выбрать более чувствительный к рискам подход IRB, уполномоченные органы должны исполнять положения соответствующих статей Директивы (статьи 89 (1) (a) и (b)) во всех применимых случаях.

В качестве общего правила в Директиве закрепляется положение о том, что уполномоченные органы не должны отдавать предпочтение ни одному из трех подходов при осуществлении надзора и проведении проверок деятельности банка. Кредитные организации, применяющие в своей деятельности стандартизированные подходы при расчете достаточности капитала, не должны исключительно на этом основании подвергаться более строгому контролю со стороны органов надзора.

Операционный риск определяется Директивой как существенный риск, с которым сталкиваются кредитные организации, требующий его покрытия собственными капиталами кредитной организации. При этом важно принимать во внимание разнообразие кредитных организаций в Евросоюзе, предлагая альтернативные подходы к расчету требований к операционным рискам, включающие разные уровни чувствительности к рискам и требующие применения методов расчета разной степени сложности.

Учитывая стремление законодателя реализовать усовершенствованные методы оценки капитала, предложенные Базельским комитетом, устанавливается, что должны существовать соответствующие стимулы для кредитных организаций, побуждающие их переходить к подходам, более чувствительным к рискам. В свете тенденций развития измерения и управления операционными рисками правила контроля управления рисками должны постоянно пересматриваться и обновляться по мере необходимости, включая потребности других направлений деятельности банка и учет способов смягчения рисков. В целях обеспечения надлежащей платежеспособности кредитных организаций в рамках финансовой группы важно, чтобы требования к минимальному капиталу применялись на основе консолидированной финансовой ситуации в группе.

С целью обеспечения надлежащего распределения собственных капиталов внутри группы и их доступности для защиты вкладов требования к минимальному капиталу по мере необходимости должны применяться к отдельным кредитным организациям внутри группы, если данная цель не может быть эффективно достигнута другими средствами.

Государствам - членам ЕС предоставляется возможность принимать положения более строгие, чем предусмотренные Директивой 2006/48/ЕС. Поскольку кредитные организации на внутреннем рынке вовлечены в прямую конкуренцию, мониторинг требований должен быть одинаковым в рамках Евросоюза.

Когда кредитная организация несет риски потери капитала своей материнской организации или другим дочерним компаниям, управление рисками убытков, понесенных кредитными организациями, должно проводиться полностью автономно, в соответствии с принципами надежного банковского управления, безотносительно ко всяким прочим соображениям. В случаях, когда влияние, осуществляемое лицами, прямо или косвенно владеющими значительной долей кредитной организации, может нанести ущерб прочному и благоразумному управлению данной организацией, уполномоченные органы должны принять соответствующие меры к прекращению такой ситуации.

Однако подобные стандарты не обязательно должны применяться в случаях, когда родительская организация является финансовым холдингом или кредитной организацией или когда другие дочерние предприятия являются либо кредитными или финансовыми организациями, либо организациями, предоставляющими вспомогательные услуги, при условии, что все такие организации находятся под наблюдением кредитной организации на консолидированной основе.

Кредитные организации должны быть уверены, что их внутренний капитал при расчете имеющихся или возможных рисков, которым они подвержены, достаточен с точки зрения его количества, качества и распределения. Соответственно кредитные организации должны иметь готовые процедуры для оценки и поддержания адекватности своего внутреннего капитала.

Уполномоченные органы несут ответственность за проверку того, насколько банки хорошо организованы и обеспечены собственными фондами; размер последних должен соответствовать уровню рисков, которые кредитная организация несет или может понести.

В целях эффективной работы внутреннего банковского рынка Европейский комитет органов банковского надзора должен заниматься последовательным применением Директивы к согласованию наблюдательных практик в рамках Евросоюза и обязан представлять кредитным организациям и уполномоченным органам Союза ежегодный отчет о достигнутых результатах (§ 55 Директивы 2006/48/ЕС).

В этом контексте должна быть усилена роль консолидирующего наблюдателя. Комиссия и Европейский комитет органов банковского надзора должны поддерживать и способствовать улучшению такого сотрудничества.

Таким образом, для обеспечения эффективности надзор на консолидированной основе должен быть применен ко всем банковским группам, включая также и те родительские организации, которые не являются кредитными организациями. Уполномоченные органы должны обладать необходимыми правовыми механизмами для реализации такого наблюдения.

В отношении групп, осуществляющих различную деятельность, когда родительская организация контролирует, по меньшей мере, одну дочернюю кредитную организацию, уполномоченные надзорные органы должны иметь возможность оценить финансовую ситуацию кредитной организации и самой группы. Уполномоченным органам должны быть предоставлены возможности как минимум располагать способами получения от всех организаций внутри группы необходимой информации для исполнения своих функций. Сотрудничество между органами, ответственными за осуществление надзора в различных финансовых сферах, должно быть установлено в отношении групп юридических лиц, ведущих финансовую деятельность по различным направлениям. Требуя последующей координации, государства-члены должны иметь возможность установить соответствующие методы консолидации для достижения целей Директивы.

Государства-члены должны иметь возможность отказать в выдаче или отозвать банковскую лицензию в случае, если определенные структуры банковской группы будут признаны не соответствующими требованиям, предъявляемым к ведению банковской деятельности, в частности, если в отношении таких структур не может осуществляться эффективный банковский надзор.

В целях улучшения эффективности работы внутреннего банковского рынка и обеспечения для граждан Евросоюза надлежащего уровня прозрачности в Директиве 2006/48/ЕС закрепляется требование о том, что уполномоченные органы должны публично раскрывать способом, допускающим содержательное сравнение, процесс имплементации данной Директивы.

С целью упрочить дисциплину рынка и стимулировать кредитные организации к улучшению их рыночной стратегии, контроля рисков и организации внутреннего управления Директива требует обеспечения соответствующего публичного раскрытия информации со стороны кредитных организаций.

Таким образом, очевидно, что для рассмотрения круга проблем, которые затрагивает Директива 2006/48/ЕС, а также другие директивы, относящиеся к деятельности кредитных организаций, необходимо сотрудничество Комиссии с соответствующими органами власти. Комиссия, принимая во внимание вклад Европейского центрального банка, должна давать отчет по данным вопросам Европейскому парламенту и Совету.

Похожие статьи




Имплементация Основополагающих принципов банковского надзора и положений Базеля II в законодательство ЕС - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Предыдущая | Следующая