Особенности надзора в сфере электронных платежных систем - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Развитие новых платежных технологий, а именно появление такого феномена, как электронные деньги, заставило Евросоюз внести ряд корректировок в систему правового регулирования и надзора за банковской деятельностью. Центральные банки государств - членов ЕС в 1993 г. провели исследование феномена электронных денег, которые на том этапе развития были представлены в основном предоплаченными картами Report to the Council of the European Monetary Institute on Prepaid Cards. European Monetary Institute, 1994.. Отчет Европейского валютного института Орган Европейского союза - временный предшественник Европейского центрального банка. по этому вопросу был опубликован в мае 1994 г. Развитие института электронных денег в целом приветствовалось, однако был сделан акцент на том, что выпуск предоплаченных карт должен быть разрешен только кредитным организациям. На тот момент понятие "кредитная организация" определялось правом Евросоюза традиционно, как оно было зафиксировано в Первой банковской директиве First Council Directive 77/780/EEC of 12 December 1977 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions // Official Journal. L 332. 1977. 17 December. P. 30 - 37.. Первая банковская директива определяла кредитную организацию как предприятие, основным видом деятельности которого является прием депозитов от неопределенного круга лиц, а также иных подлежащих возврату средств в целях предоставления кредитов от своего имени и за свой счет.

В августе 1998 г. Европейский центральный банк (ЕЦБ) опубликовал новый отчет об электронных деньгах Report on Electronic Money. European Central Bank, 1998 // http://www. ecb. int/pub/pdf/other/emoneyen. pdf., зафиксировавший ряд минимальных требований, которые, по мнению ЕЦБ, должны были быть установлены в отношении института электронных денег:

- деятельность организаций - эмитентов электронных денег должна быть предметом пруденциального надзора; - права и обязанности эмитентов, операторов, продавцов, потребителей, участвующих в сфере обращения электронных денег, должны быть четко определены; - в отношении оборота электронных денег должен быть обеспечен необходимый уровень технической безопасности: технические, организационные и процедурные меры безопасности должны быть приняты ради выявления и предотвращения угрозы безопасности систем электронных денег; - должны быть разработаны меры защиты против преступных действий, в том числе таких, как отмывание денег; - должна быть установлена система раскрытия информации центральным банкам государств-членов; - должна быть нормативно закреплена обязанность эмитентов электронных денег осуществлять погашение электронных денег путем выплаты их стоимости в обычной валюте (т. е. наличными деньгами или платежными инструментами) по требованию держателя электронных денег.

Установление порядка нормативного регулирования деятельности, связанной с эмиссией электронных денег, а также осуществления надзора за организациями - эмитентами электронных денег относится к 2000 г., когда была принята Директива Европейского парламента и Совета 2000/46/ЕС от 18 сентября 2000 г. "Об учреждении, осуществлении деятельности и пруденциальном надзоре за деятельностью организаций - эмитентов электронных денег" Directive of the European Parliament and of the Council 2000/46/EC of 18 September 2000 on the taking up, pursuit of and prudential supervision of the business of electronic money institutions // Official Journal. L 275. 2000. 27 October. P. 39. (далее также - Директива 2000/46/ЕС).

Основной целью Директивы 2000/46/ЕС было урегулирование на минимальном уровне процедуры надзора за деятельностью кредитных организаций в сфере электронных денег, а также способствование ускорению создания единого финансового рынка Евросоюза.

Директивой 2000/46/ЕС (часть 3 статьи 1) было впервые дано нормативное определение понятия "электронные деньги". Под ними понимается денежная стоимость (monetary value), представляющая собой особый вид права требования к организации-эмитенту, соответствующий следующим трем параметрам: 1) фиксируется и хранится на электронном носителе; 2) выпускается при получении денежных средств в стоимостном размере не меньшем, чем эмитированная денежная стоимость; 3) принимается как средство платежа другими (помимо эмитента) организациями (пункт b части 3 статьи 1).

При этом организация - эмитент электронных денег определяется как предприятие либо другое юридическое лицо иное, чем кредитная организация, в значении, определенном в части 1 статьи 1 Директивы 2000/12/ЕС Директива 2000/12/ЕС от 20 марта 2000 г. "Об учреждении и деятельности кредитных организаций"., которое осуществляет эмиссию электронных денег.

Одновременно с принятием Директивы 2000/46/ЕС была принята Директива 2000/28/ЕС, вносящая изменения в Директиву 2000/12/ЕС Directive of the European Parliament and of the Council 2000/28/EC of 18 September 2000 amending Directive 2000/12/EC relating to the taking up and pursuit of business of credit institutions // Official Journal. L 275. 2000. 27 October. P. 37., которая расширила понятие кредитной организации. Сейчас кредитная организация определяется в праве Европейского союза следующим образом: 1) предприятие, чья деятельность состоит в приеме депозитов от населения с обязательством их возврата и предоставлении кредитов за свой счет; 2) организация - эмитент электронных денег в ее значении, зафиксированном Директивой 2000/46/ЕС Данное определение полностью перенесено в обновленную версию Директивы 2000/12/ЕС - Directive 2006/48/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions (recast) (Text with EEA relevance) // Official Journal. L 177. 2006. 30 June. P. 1 - 200..

Изменения, внесенные в определение кредитной организации, приводят к возникновению определенного противоречия в толковании данного понятия. С одной стороны, термином "кредитная организация" обозначается кредитная организация в ее классическом понимании. Как отмечалось исследователями, определение, включенное в Первую банковскую директиву, основано "на классическом для правопонимания континентальной Европы понятии банка как организации, которая постоянно в виде промысла занимается принятием вкладов и торговлей чужими деньгами, т. е. предоставлением кредитов, в том числе и за счет чужих средств, средств вкладчиков" Вишневский А. А. Банковское право Европейского союза: Учеб. пособие. С. 28.. Собственно, в данной трактовке термин "кредитная организация" и использовался во всех регулирующих банковскую деятельность нормативных актах.

С другой стороны, расширив данное понятие и включив в него эмитентов электронных денег, Директива 2000/46/ЕС продолжает определять организацию-эмитента как предприятие иное, чем кредитная организация, в значении Директивы 2000/48/ЕС.

Данная двойственность в толковании понятия "кредитная организация" привела к тому, что после вступления в силу Директивы 2000/46/ЕС в национальном законодательстве государств - членов ЕС наметились два подхода к определению организаций - эмитентов электронных денег:

1) в таких странах, как Германия, Нидерланды, Испания, Португалия, Франция, они трактуются как разновидность кредитных организаций; 2) в Великобритании, Ирландии, Дании, Швеции - как организации, осуществляющие эмиссию электронных денег на основании соответствующей лицензии (т. е. как самостоятельный вид деятельности, подлежащей лицензированию) См.: Кочергин Д. А. Актуальные проблемы регулирования деятельности в сфере электронных денег на примере развитых стран. С. 6 // http://www. tcfm. ru/fotos/files/36-1art. pdf; Electronic Money and E-money Institutions. Association of E-money in the Netherlands. Amsterdam, 2002. P. 15..

Ситуация осложняется еще и тем, что статья 8 Директивы 2000/46/ЕС дала возможность государствам-членам разрешить своим уполномоченным органам отказаться от применения как некоторых, так и всех положений Директивы 2000/46/ЕС, а также от применения к регулированию деятельности эмитентов электронных денег Директивы 2000/12/ЕС (Директива 2006/48/ЕС в ныне действующей редакции) при наличии следующих условий:

- по своему месторасположению находятся в том же помещении, что и эмитент, либо на иной строго ограниченной территории; - обладают тесными финансовыми и деловыми связями с организацией-эмитентом.

При этом максимальная стоимость электронных денег, содержащихся на одном устройстве хранения, не должна превышать 150 евро.

Государства-члены в любом случае должны требовать, чтобы такие эмитенты периодически предоставляли уполномоченным органам отчеты о своей деятельности, включая совокупный размер финансовых обязательств в отношении электронных денег.

Вышесказанное позволяет сомневаться в том, что организации-эмитенты, в отношении которых сделано исключение, можно относить к числу кредитных организаций, даже если они формально являются таковыми по организационно-правовой форме.

Учитывая, что для данных эмитентов сохраняется минимальный уровень надзора, представляется верным утверждение, что такие предприятия относятся к категории кредитных организаций в широком понимании, в отношении деятельности которых в силу ряда особенностей установлен особый, максимально мягкий режим регулирования и надзора. Однако существование поднятой нами проблемы определения понятия "кредитная организация" свидетельствует о том, что в настоящее время невозможно сделать такой вывод с полной определенностью. В любом случае, на наш взгляд, в текущей ситуации нельзя согласиться с мнением некоторых исследователей, которые однозначно указывают, что рассматриваемые предприятия не относятся к категории кредитных организаций Так, Н. Б. Шеленкова, рассматривая деятельность предприятий, осуществляющих выпуск электронных денег, указывала, что речь идет о предприятиях, которые не являются кредитными организациями и выпускают электронные носители информации, принимаемые в качестве средства платежа иными лицами. (См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. С. 717)..

Несмотря на недостаточную проясненность содержания понятия кредитной организации, Директивой 2006/46/ЕС устанавливаются вполне определенные требования непосредственно к деятельности эмитентов электронных денег, которые были имплементированы на национальном уровне большинством государств - членов ЕС. Требования к имплементации были установлены статьей 10 Директивы 2000/46/ЕС, согласно которой законы, иные правовые акты, а также необходимые административные положения, соответствующие требованиям Директивы, должны были быть введены в национальном законодательстве не позднее 21 апреля 2002 г., о чем государства-члены должны были незамедлительно информировать Комиссию.

Рассмотрим подробнее требования в отношении деятельности организаций - эмитентов электронных денег и осуществления надзора за ними, установленные Директивой 2000/46/ЕС.

Директива фиксирует обязательные минимальные требования к размеру уставного капитала таких организаций в размере не менее 1 млн. евро.

Постоянный объем собственных средств эмитентов электронных денег должен быть равен либо превышать 2% от размера их текущих обязательств по эмитированным электронным деньгам либо от среднего размера их обязательств за последние шесть месяцев деятельности (статья 4).

Статьей 5 устанавливается, что организации - эмитенты электронных денег должны иметь инвестиции в объемах не меньших, чем их финансовые обязательства в отношении эмитированных электронных денег. Причем данные инвестиции могут быть размещены только в следующие виды активов:

- активы с нулевым взвешенным кредитным риском и высокой степенью ликвидности; - депозиты до востребования, которые размещаются в кредитных организациях категории "А"; - иные высоколиквидные активы.

На государства - члены ЕС возлагается обязанность вводить особые ограничения рыночных рисков, возникающих в результате вышеозначенных инвестиций для эмитентов электронных денег.

Статьями 6 и 7 Директивы 2000/46/ЕС устанавливаются минимальные общие требования в отношении надзора за деятельностью эмитентов электронных денег со стороны уполномоченных органов, а также в отношении управления рисками в процессе этой деятельности, которые сходны с требованиями, установленными к банкам, но по сути представляют собой упрощенную (более мягкую) модель регулирования.

Органы надзора не реже двух раз в год должны обеспечить проведение расчетов, свидетельствующих о соблюдении эмитентами электронных денег требований к первоначальному капиталу и минимальным собственным средствам, а также требований по ограничению вложений. Такие расчеты могут осуществляться либо самими организациями-эмитентами, либо непосредственно надзорными органами, которые осуществляют расчеты на основании данных, полученных от эмитентов.

Статья 7 обязывает организации-эмитенты иметь обоснованные и отвечающие критерию осмотрительности управленческие, административные, учетные процедуры и механизмы внутреннего контроля. Организации должны надлежащим образом реагировать на финансовые и нефинансовые риски, которым подвержено предприятие, включая технические, процедурные риски, а равно риски, связанные с сотрудничеством с предприятиями, осуществляющими вспомогательные технические и операционные функции.

Как неоднократно отмечалось в отечественной и зарубежной литературе, развитие систем электронных денег оказывает влияние и на функции непосредственно надзорных органов - они вынуждены осуществлять дополнительные анализ и совершенствование имеющихся инструментов надзора применительно к деятельности эмитентов электронных денег См.: Шамраев А. В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. М.: Статут; Интертех; БДЦ-пресс, 2003. С. 125; Giovanoli M. Virtual Money and the Global Financial Market: Challenges for Lawyers // Yearbook of International Financial and Economic Law. 1996..

Несмотря на то, что в деятельности организаций - эмитентов электронных денег в целом присутствуют те же основные риски, которым подвержены кредитные организации (риски утраты ликвидности, кредитные, правовые, операционные риски) Подробнее см.: Шамраев А. В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. С. 125 - 127., а сами организации-эмитенты подчиняются тем же базовым требованиям к достаточности капитала и инструментам надзора, Директива 2000/46/ЕС призвана обеспечить целенаправленное регулирование и уровень надзора, соответствующие степени риска в деятельности эмитентов электронных денег. Поскольку степень риска потери вкладов у потребителей в сфере электронных платежей значительно ниже, устанавливаются упрощенный режим надзора за деятельностью эмитентов и более мягкие требования к достаточности их капитала Evaluation of the E-Money Directive (2000/46/EC). Final report for DG Internal Market, The European Comission. 17.02.2006. P. 78 (документ был подготовлен как отчет о применении Директивы 2000/46/ЕС. Текст документа доступен в сети Интернет по адресу: http://ec. europa. eu/internal_market/bank/docs/e-money/evaluation_en. pdf)..

В частности, упрощенный режим надзора проявляется в следующем:

- пониженные требования к размеру минимального капитала (1 млн. евро по сравнению с 5 млн. евро для кредитных организаций); - неприменение к эмитентам электронных денег Директивы Совета 93/6/ЕЭС от 15 марта 1993 г. "О достаточности собственного капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций" Council Directive 93/6/EEC of 15 March 1993 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions // Official Journal. K 141. P. 1.; - неприменение к эмитентам электронных денег главы 2 раздела V Директивы 2000/12/ЕС.

С другой стороны, права организаций - эмитентов электронных денег в области инвестиционной деятельности ограничены существенно сильнее по сравнению с банками Evaluation of the E-Money Directive (2000/46/EC). Final report for DG Internal Market, The European Comission. 2006. 17 February. P. 78..

Организациям, работающим в сфере электронных денег, запрещается иметь какие-либо вложения в другие предприятия, за исключением случаев, когда данные предприятия выполняют операционные и другие вспомогательные функции, связанные с эмиссией и оборотом электронных денег (пункт 5 статьи 1 Директивы 2000/46/ЕС).

Кроме того, деятельность эмитентов электронных денег помимо собственно эмиссии ограничивается следующими видами деятельности:

А) оказание тесно связанных с основной деятельностью финансовых и нефинансовых услуг, таких как обслуживание оборота электронных денег путем осуществления операционных и иных вспомогательных функций, относящихся к эмиссии, а также эмиссия и управление другими платежными средствами, которые исключают предоставление кредитов в любых формах; Б) хранение данных на электронных устройствах от имени других предприятий либо государственных органов.

В России в настоящее время существует значительное количество организаций, деятельность которых аналогична деятельности организаций - эмитентов электронных денег, но данная сфера не урегулирована действующим законодательством РФ, что имеет ряд отрицательных последствий. Однако подробнее этот вопрос будет рассмотрен в третьей главе, когда речь пойдет о значении и влиянии правового регулирования банковского надзора ЕС на правовое регулирование надзора за деятельностью кредитных организаций в Российской Федерации.

Особенности надзора в сфере электронных платежных систем - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Похожие статьи