Влияние деятельности международных учреждений на правовое регулирование банковского надзора в ЕС - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Право Европейского союза, будучи в своем роде уникальным явлением, вместе с тем, как мы уже отмечали, неразрывно связано с международно-правовыми нормами и стандартами и формируется на их основе.

В сфере правового регулирования банковского надзора важнейшее значение для развития права ЕС имеют нормы, принципы и рекомендации, выработанные международными структурами, чья деятельность в той или иной степени касается функционирования финансовых рынков. Настоящее исследование было бы неполным без рассмотрения принятых такими структурами норм. При этом следует отметить, что в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций функционирует ряд международных образований, чьи разработки, носящие зачастую рекомендательный (не нормативно-правовой) характер, тем не менее оказывают сильнейшее влияние на формирование законодательной базы ЕС и в конечном счете на имплементацию международных принципов в право ЕС и унификацию законодательства государств - членов Евросоюза.

Данное явление зачастую именуют "мягким правом" См., например, труды зарубежных исследователей: Lee L. C. The Basel Accords as Soft Law: Strengthening International Banking Supervision // Virginia Journal of International Law. 1998. N 39. P. 1 - 31; Hilgenberg H. A Fresh Look at Soft Law // European Journal of International Law. 1999. N 10. P. 499 - 515; Emmenegger S. The Basle Committee on Banking Supervision - A Secretive Club of Giants? The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 235. В отечественной литературе феномену "мягкого права" уделено внимание в следующих работах: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 102 - 104; Он же. Международное "мягкое" право // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 159 - 167., этот термин применяется к правилам, стандартам, рекомендациям, инструкциям и положениям, принятым разного рода организациями, требования которых хоть и не носят нормативный характер, но оказывают значительное влияние на формирование, как права Европейского союза, так и внутреннего права государств-членов.

"Мягкое право" представляет собой феномен, присущий в первую очередь международному праву и оказывающий значительное влияние на процессы унификации и гармонизации национального законодательства государств - членов Европейского союза.

"Мягкое право" определяют как совокупность принципов и общих правил поведения, не имеющих обязательной юридической силы, но обладающих юридическим значением и направленных на достижение определенного практического результата Senden L. Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where Do They Meet? // Electronic Journal of Comparative Law. Vol. 9.1. 2005. January // http://www. ejcl. org/. P. 23..

Применительно к практике Евросоюза зарубежные исследователи обычно выделяют три базовые характеристики понятия "мягкое право":

    1) "мягкое право" всегда связано с определенными правилами поведения и взаимными обязательствами; 2) вышеуказанные правила поведения и обязательства лежат в основе инструментов, которые хоть и не имеют обязательной юридической силы, тем не менее, не лишены определенной правовой значимости; 3) в конечном счете, целью указанных правил и взаимных обязательств является достижение определенного практического результата или регулирования определенного рода деятельности (поведения участников процесса и т. д.) Borchardt G., Wellens K. Soft Law in European Community Law // Euro L Rev. 14 (1989) 5. P. 267; Snyder F. Soft Law and Institutional Practice in the Europian Community // The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel / S. Martin (ed). Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1994. P. 197..

Влияние "мягкого права" на формирование общих правовых норм Евросоюза, а также на унификацию и гармонизацию законодательства государств - членов ЕС трудно переоценить.

Основные рекомендации перечисленных далее организаций и в первую очередь Базельского комитета по банковскому надзору имели исключительно важное значение для формирования банковского права ЕС. Базельский комитет не обладает регулирующими функциями, его акты не носят нормативного характера, но его роль в формировании системы банковского надзора в ЕС, значение принимаемых им рекомендаций в сфере банковского надзора настолько велики, что его деятельности следует уделить особое внимание.

В настоящее время Базельский комитет включает в себя представителей 13 стран: Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии. Исследователи называют деятельность Базельского комитета идеальным примером "так называемого мягкого права, которое в силу своей убедительности все шире используется в качестве базы для совершенствования внутреннего законодательства" Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 282..

Созданию Базельского комитета предшествовали два события: банкротство западногерманского Банка Херштадт (Herstatt Bankhaus) и банкротство банка США "Национальный банк имени Франклина" (Franklin National Bank). Банкротство данных банков, несмотря на их национальный статус, оказало большое влияние на финансовое состояние многих банков в других странах. На фоне этих событий так называемая Группа десяти в конце 1974 г. учредила Комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов в Базеле.

Основные направления для разграничения полномочий между национальными органами, ответственными за банковский надзор, были установлены Базельскими конкордатами 1975 и 1983 гг. Первый Базельский конкордат был одобрен управляющими центральных банков Группы десяти в декабре 1975 г. и провозгласил общий принцип, согласно которому иностранный филиал национального банка должен находиться под контролем органов банковского надзора своей страны Dale R. The Regulation of International Banking. Cambridge, 1986. P. 172; Peake D. J. International Banking: Regulation and Support Issues // UK Banking Supervision: Evolution, Practice and Issues. 1986. P. 188.. Конкордат 1975 г. был пересмотрен и дополнен в 1983 г. после очередного банковского кризиса, вызванного банкротством итальянского банка "Банко Амброзиано". Согласно Конкордату 1983 г. в случае, если надзор, осуществляемый государством местонахождения филиала, недостаточен, орган банковского надзора страны основного местонахождения банка должен увеличить степень контроля либо запретить деятельность филиала. Подчеркивалось, что ни один иностранный филиал не может избежать надзора за его деятельностью, при этом устанавливалось, что надзор должен быть адекватным.

Было сформулировано основное содержание принципа консолидированного банковского надзора. Устанавливалось, что данный принцип заключается в том, что центральные банки и органы надзора страны происхождения следят за подверженностью риску (в том числе за возможностью концентрации риска и качеством активов) банков или банковских групп, за которые они отвечают, а также за достаточностью их капитала, исходя из неизменности характера их деятельности, где бы она ни осуществлялась.

В 1992 г. Базельский комитет опубликовал отчет, озаглавленный "Минимальные стандарты по надзору за международными банковскими группами и их зарубежными филиалами". Отчет объявлял следующие основные стандарты надзора:

    - все международные банковские группы и международные банки должны находиться под надзором органов государства, в котором они учреждены; - при создании зарубежных подразделений необходимо получить предварительное согласие органов банковского надзора как страны, где учрежден материнский банк, так и страны, где создается подразделение (филиал, дочерняя компания); - государства, на территории которых учреждены зарубежные подразделения, должны обладать правом запрашивать информацию от материнских банков; - если государство, на территории которого учрежден филиал иностранного банка, найдет, что какое-либо из этих минимальных требований не исполняется, оно может запретить создание подразделения.

Крайне важным является опубликованный Базельским комитетом в 1997 г. документ под названием "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора" (далее также - Основополагающие принципы), представляющий собой свод основных принципов, без соблюдения которых банковский надзор нельзя признать эффективным. Документ содержал 25 основополагающих принципов надзора, из которых первый касался предварительных условий эффективного надзора; принципы 2 - 5 - лицензирования и организационной структуры кредитных организаций; принципы 6 - 15 - пруденциальных норм и требований, касающихся минимальных требований к кредитным организациям; принципы 16 - 20 - методов осуществления непрерывного надзора за деятельностью кредитных организаций; принцип 21 содержал требования к системе бухгалтерского учета; принцип 22 определял полномочия национальных надзорных органов; принципы 23 - 25 касались осуществления международных межбанковских операций.

Документ в последующем дорабатывался и видоизменялся, в результате чего в апреле 2006 г. Базельским комитетом была предложена для обсуждения переработанная версия Основополагающих принципов. Ныне действующий вариант документа опубликован Комитетом в октябре 2006 г. Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee of Banking Supervision. 2006. October // http://www. bis. org/publ/bcbs129.pdf., анализу его содержания будет уделено детальное внимание во второй главе настоящей работы.

Однако важнейшими документами, оказавшими еще более серьезное влияние на становление современной системы правового регулирования банковского надзора в ЕС, следует признать так называемые Базель I и Базель II, разработанные и опубликованные Комитетом.

В июне 2004 г. Базельским комитетом был утвержден документ "Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы" (Базель II).

Базель II не является обязательным к применению документом, однако заложенные в документе новые подходы уже внедряются в государствах - членах ЕС и в Российской Федерации.

Из существенных нововведений Базеля II следует выделить более активное использование внутрибанковских оценок рисков в качестве предпосылок расчета капитала. Документ предоставляет широкий спектр возможных способов определения требований к капиталу применительно к кредитным и операционным рискам, позволяющий банкам и органам надзора избрать подходы, наиболее соответствующие характеру осуществляемых ими операций и инфраструктуре финансовых рисков.

Не утратившие актуальность положения Базеля I, а также основные новации Базеля II, которые сейчас проходят процесс внедрения в рамках ЕС, будут предметом рассмотрения во второй главе настоящего издания.

Базельский комитет, ставший за последние несколько десятилетий наиболее значимой в мировом масштабе организацией в сфере выработки и унификации принципов банковского надзора, сейчас проходит стадию сближения с Международной организацией комиссий по ценным бумагам (IOSCO, МОКЦБ). МОКЦБ является основной международной организацией, осуществляющей регулирование надзорной деятельности на рынке ценных бумаг. В организацию входят представители более 100 стран, осуществляющие контроль за рынком ценных бумаг и надзор за выполнением законодательства в данной сфере.

В части надзора за страховой деятельностью следует выделить Международную ассоциацию надзорных органов в области страхования, созданную в 1994 г. и объединяющую надзорные органы разных стран в сфере страхования.

Важную роль играет Совет по международным стандартам финансовой отчетности (1973), в его полномочия входит разработка высококачественных стандартов финансовой отчетности, которые могут применяться различными организациями (включая кредитные).

Также среди международных организаций, оказывающих влияние на формирование принципов банковского надзора, следует назвать Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ; 1989) - межправительственную структуру, которая устанавливает стандарты, разрабатывает и внедряет меры по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. В настоящее время она включает 33 члена: 31 страну и две международные организации, а также более 20 наблюдателей: пять региональных структур по типу ФАТФ и более 15 других международных организаций и органов.

Важным документом ФАТФ являются Сорок рекомендаций, которые в настоящее время, по утверждению самих разработчиков, представляют собой новый всеобъемлющий комплекс мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма С официальным текстом Сорока рекомендаций можно ознакомиться в сети Интернет по адресу: http://www. fatf-gafi. org/document/28/0,3343,en_32250379_32236930_33658140_1_1_1_1,00.html.. Первоначальные Сорок рекомендаций ФАТФ были разработаны в 1990 г. в качестве инициативы по противодействию использованию финансовых систем лицами, отмывающими доходы, полученные от незаконного оборота наркотиков. В 1996 г. Рекомендации были пересмотрены первый раз для отражения развивающихся технологий отмывания денег. Сорок рекомендаций 1996 г. были одобрены более чем 130 странами мира и в настоящее время представляют собой международный стандарт по противодействию отмыванию денежных средств, добытых преступным путем, имплементированный в национальное законодательство многими государствами, включая ЕС.

В октябре 2001 г. ФАТФ расширила свой мандат на вопросы, связанные с финансированием терроризма, и предприняла важный шаг, разработав Восемь специальных рекомендаций по вопросам финансирования терроризма. Эти Рекомендации содержат набор мер, направленных на борьбу с финансированием террористических актов и террористических организаций, и дополняют Сорок рекомендаций.

Пересмотренные Сорок рекомендаций теперь применяются не только к отмыванию доходов, но также и к финансированию терроризма и вместе с Восемью специальными рекомендациями в отношении финансирования терроризма создают всеобъемлющий и согласованный комплекс мер по борьбе с отмыванием доходов и финансированием терроризма.

ФАТФ признает, что страны имеют разные правовые и финансовые системы и поэтому не могут все принимать идентичные меры для достижения общей цели, особенно в конкретных вопросах. Вследствие этого Рекомендации устанавливают минимальные общие стандарты действий по применению этих мер каждой страной в соответствии со своими конкретными условиями и конституциональными структурами. Рекомендации охватывают все меры борьбы с отмыванием доходов и финансированием терроризма, которые следует иметь в национальных системах уголовного правосудия и регулирования; превентивные меры, которые следует принять финансовым учреждениям и другим определенным предприятиям и профессиям; международное сотрудничество в указанной области.

Ключевым элементом в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма объявляется необходимость мониторинга и оценки вышеназванных национальных систем с точки зрения их соответствия этим международным стандартам. Устанавливается, что взаимные оценки, проводимые ФАТФ и региональными структурами по типу ФАТФ, а также оценки, осуществляемые Международным валютным фондом и Всемирным банком, являются жизненно важным механизмом, призванным обеспечить эффективное применение Рекомендаций ФАТФ всеми странами.

Похожие статьи




Влияние деятельности международных учреждений на правовое регулирование банковского надзора в ЕС - Банковский надзор в рамках Европейского Союза

Предыдущая | Следующая