Эффективность ГЧП и ее социально-экономические показатели - Пути повышения эффективности государственно-частного партнерства

Эффективность ГЧП

Эффективность ГЧП может пониматься с разных позиций, т. е. как коммерческая эффективность предприятия в целом, со стороны частного инвестора, со стороны публичного партнера, а также с точки зрения эффектов для общества в целом. При этом первые два измерения эффективности для ГЧП в целом не отличаются от другого типа проектов и могут быть измерены такими классическими финансовыми показателями, как чистая приведенная стоимость, внутренняя норма доходности, период окупаемости с использованием соответствующих дисконтов и денежных потоков.

Однако оценка коммерческой эффективности ГЧП для государства осложнена тем, что необходимо рассматривать альтернативные издержки проекта при использовании иного типа контракта, например, классической госзакупки, полной приватизации и др. Еще более сложно определить социальную эффективность ГЧП, так как подобные проекты зачастую преследуют качественные стратегические цели, и количественная оценка их достижения весьма затруднена. Именно последнее измерение эффективности будет рассматриваться в данной работе как специфичное для данной формы сотрудничества.

В литературе о ГЧП принято проводить различие между экономической эффективностью (efficiency) проекта и его социальной эффективностью (effectiveness) (Liu, 2013), (Gunnigan, 2007).

Упрощая различные авторские подходы к измерению эффективности, представим наш взгляд на данный вопрос в виде следующего рисунка:

В такой интерпретации основной целью ГЧП выступает достижение максимальной социальной эффективности, т. е. учет как эффективности проекта как самостоятельного предприятия, так и его влияния на общество.

Теоретические подходы к построению эффективных ГЧП

F. Kurniawan Kurniawan F. et al. An integrated project evaluation tool for public-private partnership projects : дис. - Heriot-Watt University, 2013.выделяет четыре основных теории, объясняющих природу и особенности ГЧП: Агентская теория, теория заинтересованных сторон, теория транзакционных издержек, теория неполных контрактов.

Основой агентской теории является взаимоотношение между принципалом - собственником, в данном случае государством, и агентом - лицом, которому делегируются определенные полномочия, связанные с активом, в данном случае частной фирмой. Несовпадающие интересы агента и принципала порождают конфликт, при котором агент максимизирует не полезность принципала (социальный излишек, потребительский излишек, создание конкуренции в отрасли и т. д.), а собственную частную прибыль. Поэтому в интересах принципала выстроить такой контракт, на который, во-первых, будет согласен агент, во-вторых, при котором агент будет действовать в интересах принципала на столько, насколько это позволяют условия данного рынка и если такой контракт ожидаемо принесет полезность выше резервной - предложить его на рынке.

С позиций этой теории эффективность ГЧП сравнивалась со стандартной госзакупкой. В частности, Martimort и Pouyet (2008), а в последствии Hoppe, Schmitz (2013) показали предпочтительность ГЧП при наличии положительных экстерналий между стадиями строительства и эксплуатации, например, если дополнительные инвестиции на этапе строительства позволяют сократить издержки эксплуатации и улучшить пользовательские качества объекта.

Некоторые из исследований указывают на то, какие риски должны передаваться агенту, чтобы добиться от него желаемого поведения. Engel et al (2013) и Iossa, Martimort (2015) показывают, что целесообразно перераспределение рисков спроса в условиях даже малой неэффективности государственных расходов и даже при возможности относительно дешевого переключения на альтернативного поставщика.

Ряд работ посвящен более узким целям принципала. Например, Andonova (2010) приходит к выводу о значимом потенциале ГЧП в области экологической политики, так как данная контрактная форма помогает снизить агентские противоречия частного сектора, государства и международных организаций. Roumboutsos, Saussier (2014) в свою очередь теоретически обосновали относительно слабую заинтересованность частных партнеров как агентов в рамках ГЧП в развитии инноваций, поэтому авторы пришли к выводу об отсутствии преимуществ ГЧП перед стандартной госзакупкой в проектах инновационного характера.

Следующий теоретический подход, широко используемый для анализа ГЧП, - теория заинтересованных сторон эффективность ГЧП определяется тем, насколько его условия соответствуют интересам всех агентов, на которых так или иначе влияет ГЧП. Большое число исследований по этому вопросу обосновывает включение различных групп интересов в процесс обсуждения ГЧП (Tang, Chen, 2013), (Ahadzi, Bowles, 2004), необходимость прозрачности операций при заключении и исполнении контракта (Backstrand, 2006), (Forrer et al, 2010). Более того, как показали El-Gohary et al (2006) в ряде случаев негативное отношение части заинтересованных сторон к ГЧП может быть достаточным основанием для того, чтобы от него отказаться.

Транзакционные издержки в контексте ГЧП определяются как "издержки создания и поддержания партнерства; они охватывают расходы на юридические, финансовые, технические консультации со стороны как частного, так и публичного партнера на всех стадиях проекта"Состояние мира - исход ситуации неопределенности, результат принятия стохастической переменной одного из возможных значений.. Теория транзакционных издержек успешно объясняет многие аспекты деятельности ГЧП. Например, Jin, Doloi (2008) перенесли модель специфических инвестиций в условиях неопределенности на сферу ГЧП и получили эмпирические подтверждения положительной зависимости оптимального уровня риска, передаваемого партнеру, от уровня неопределенности и степени специфичности инвестиций. Parker, Hartey (2003) приходят к выводу о высоком уровне транзакционных издержек при создании ГЧП, который не компенсируется даже в случае построения отношений взаимного доверия между партнерами. К аналогичным выводам на основе эмпирической модели и теоретического исследования приходят и Dudkin, Vдlilд (2005). Теоретически, согласно неоинституциональному подходу, отношенческий контракт мог бы стать альтернативой формальному контракту в ситуации высоких транзакционных издержек. Однако исследование Reeves (2008) показывает, что цели сторон ГЧП столь различны, что высокая конфликтность отношений не позволяет появиться отношенческому контракту.

Теория неполных контрактов подразумевает, что не все состояния мира Состояние мира - исход ситуации неопределенности, результат принятия стохастической переменной одного из возможных значений. могут быть специфицированы в контракте, либо верифицированы в суде. Именно в силу неполноты контрактов повышается значимость начального распределения прав собственности и корректируются стратегии сторон при заключении и исполнении контракта. Один из основоположников этой теории Oliver Hart (2003) проанализировал ГЧП с позиций этого подхода, и пришел к выводу о предпочтительности государственной собственности проектам ГЧП в силу морального риска в условиях асимметрии информации и неполноты контрактов. Напротив, De Bettignies, Ross (2009) показывают предпочтительность ГЧП по сравнению с полностью государственным финансированием, однако лишь при условии относительно небольшого масштаба проекта. Hoppe et al (2013) приходят к тому же выводу, но при условии, что инвестиции в операционную эффективность на этапе строительства приводят к улучшению качества на стадии эксплуатации объекта. Iossa и Martimort (2012) так же доказывает предпочтительность ГЧП традиционной госзакупке, однако оговаривают, что только в отсутствии ожидаемого пересмотра контракта после стадии строительства и при наличии достаточной отраслевой экспертизы у государства, либо кредиторов.

Теоретическая модель

В данной работе ГЧП анализируются с точки зрения социальной эффективности, которую в теоретическом виде логично представить как социальный излишек, т. е. сумму излишков всех заинтересованных сторон по поводу ГЧП. Одновременно мы рассматривает ГЧП в общем виде, а не в условиях какой-либо конкретной стратегической цели, стоящей перед государством (развития инновационной среды, конкуренции и т. п.). В то же время мы имеем в виду, что в практической части работы речь пойдет о проектах транспортной инфраструктуры, зачастую предполагающих достаточно высокую специфичность технологий и наличие долгового финансирования в силу больших масштабов проекта. На основании этих критериев наиболее подходящей для анализа представляется модель, предложенная Iossa и Martimort (2012), в рамках теории неполных контрактов. инфраструктура общественный благосостояние партнерство

Рассматривается двухфазная модель в условиях неопределенности, где частный подрядчик должен на первой стадии произвести разработку и строительство, а на второй - вести эксплуатацию некого объекта по заказу государства. При этом в процессе взаимодействия агентов может появиться информация, снижающая уровень неопределенности, симметрично или несимметрично для агентов. Моделируются возможности заключения стимулирующего контракта за счет индексация выплат на основе оценки качества объекта (для стадии строительства) и участия частного подрядчика в будущей выручке (для стадии эксплуатации) при условии отсутствия третьих сторон, инвестирующих в проект помимо государственного агентства и компании-подрядчика.

Ожидаемая выручка от объекта/качество объекта определяется усилиями агента, а также возможным шоком спроса/производства (источники неопределенности). Выручка агента в свою очередь состоит из фиксированного платежа и стимулирующей части, зависящей от качества строительства/спроса на услуги оператора. Издержки строительства растут возрастающими темпами по мере роста усилий. Издержки эксплуатации тем больше, чем выше усилия агента на стадии эксплуатации (возрастающий предельный эффект) и чем ниже усилия на стадии строительства (возрастающий предельный эффект). На издержки эксплуатации так же влияют производственные шоки и гибкость технологии. Прибыль принципала определяется выручкой с объекта, затратами на оплату деятельности агентов и начальными инвестициями в объект. Издержки на каждой из стадий не могут быть верифицированы принципалом, однако индекс качества и выручка наблюдаемы.

В этой модели государство нейтрально к риску в то время как агент - рискофоб. Такое поведение частного партнера авторы связывают с большой долей ГЧП в бизнесе агента в силу масштаба проекта. Что касается принципала, авторы указывают, что в некоторых случаях целесообразно было бы ввести и о нем предпосылку как об агенте, не склонном к риску, но лишь в ситуации малых бюджетов, на состояние которых ГЧП способны влиять весьма значимо.

Перед принципалом встает выбор: поручить обе стадии проекта одному подрядчику либо разным. Исследователи показывают, что оптимальный выбор будет зависеть от того, как распределяется информации на рынке.

Для начала рассмотрим рынок в условиях определенности. При построении контракта первого наилучшего при отсутствии (полном страховании) внешних шоков оптимальные усилия на стадии разработки определяются однозначно, а оптимальные усилия агента при эксплуатации будут зависеть от гибкости технологии и усилий на стадии разработки.

Далее авторы вводят шоки, т. е. неопределенность, в модель. По сути главный вывод, который делается при построении отдельных контрактов для каждой стадии заключается в следующем: чем выше неопределенность на стадии, тем выше оптимальный "стимулирующий коэффициент" при выплате агенту. В ситуации высокой неопределенности большее стимулирование потребуется предоставить агенту, чтобы он был готов взять на себя дополнительные риски, что приведет к дополнительным издержкам для принципала. Именно поэтому оптимальные стимулы падают с ростом неопределенности по показателям качества и выручки от объектов.

При построении единого контракта с одним агентом на обе стадии оптимальные стимулы по качеству (строительству) оказываются ниже, чем при наличии двух разных контрагентов и выше по выручке (эксплуатации).

Общественное благосостояние в игре при данных предпосылках всегда выше при "связывании" стадий. Предпочтитетельность единого контракта с точки зрения общественного благосостояния только усилилась, когда авторы ослабили предпосылку о неверифицируемости производственного риска, т. е. предположили, что после заключения контракта на эксплуатацию, оба игрока узнают об объеме производственного шока. По сути это означает, что фактор неопределенности при симметрии информации обуславливает для государства предпочтительность ГЧП по сравнению со стандартной госзакупкой.

Однако ситуация радикально меняется, если ввести предпосылку об асимметрии информации и предположить, что объем производственного шока известен лишь агенту.

Если стадии не объединяются, то по модели оптимальный контракт эксплуатации должен стимулировать агента отправлять правдивый сигнал о состоянии мира.

Для этого будут снижены стимулы в "плохом" состоянии мира. Система оплаты подрядчика-строителя не меняется.

В свою очередь в ситуации ГЧП государство делает выбор между дорогим, но не стимулирующим высокие усилия контрактом либо "усредненным" контрактом, который не будет "искажать" уровень усилий на стадии строительства, но приведет к большей подверженности прибыли государства производственным рискам. Именно от объема производственных рисков и будет зависеть, какой тип ГЧП предложит государство. Даже если ввести возможности пересмотра условий контракта на момент после строительства, но до обнаружения агентом реального состояния мира, данная проблема выбора сохраняется.

Таким образом, при асимметрии информации и данной схеме финансирования ГЧП предпочтителен традиционной форме госзакупок только при небольших возможных производственных шоках. Однако авторы отмечают, что даже при более высоких уровнях шоков ГЧП может быть предпочтительно, если ввести в модель возможность частного финансирования проекта инвестором, обладающим знаниями о рынке и имеющим возможность получить корректное представление о состоянии мира одновременно с агентом. Безусловно, частное финансирование дороже привлечь, однако модель показывает, что в ряде случаев выгоды от координации превысят эти издержки.

Авторы интерпретируют верифицируемость производственных шоков как наличие экспертизы государства в определенной области, его знакомство с рынком, а асимметрию информации связывают со вступлением государства в новые для себя сферы.

Тем самым основной вывод работы заключается в том, что ГЧП предпочтительны в сферах, где у государственных органов есть знания и экспертиза, однако в ситуации высокого влияния рыночной конъюнктуры и при слабой отраслевой экспертизе заказчика стандартная госзакупка, как правило, является более предпочтительной.

В итоге исследователи выводят следующее выражение социального излишка ГЧП:

Где:

SV - социальный излишек

М - параметр гибкости технологии, падает при повышении гибкости технологии

R - уровень несклонности частного агента к риску (из функции полезности V(x) = 1 ? exp( ? rx), где X - ожидаемый доход)

З - стандартное отклонение шока спроса

I - объем инвестиций в объект, если бы его полностью финансировало государство

С - разница стоимости привлечения частных фондов по сравнению с государственными

Таким образом эффективность ГЧП, выраженная в форме социального излишка будет тем выше, чем большей гибкостью в области технологий располагает подрядчик и чем слабее выражена несклонность агента к риску. Излишек отрицательно зависит от потенциального масштаба шоков спроса, объема изначальных инвестиций и стоимости привлечения долгового финансирования.

Похожие статьи




Эффективность ГЧП и ее социально-экономические показатели - Пути повышения эффективности государственно-частного партнерства

Предыдущая | Следующая