Теоретические подходы к анализу ГЧП и их эффективности, Понятие ГЧП - Пути повышения эффективности государственно-частного партнерства

Понятие ГЧП

В современной экономической литературе нет единой точки зрения на понятие и содержание государственно-частного партнерства. Как отмечает ведущий европейский эксперт в области публичной экономики Stelling (2014) в рамках различных исследований и различных юрисдикций понятием ГЧП обозначаются различные феномены. Можно выделить три основных подхода, которые используются исследователями, национальными и международными организациями к определению ГЧП - узкая трактовка, широкая трактовка и компромиссный подход.

В узком смысле слова ГЧП определяется как синоним приватизации объектов государственной и муниципальной собственности. Согласно S. Kinder (1999) такой подход был наиболее распространен в 80-е года 20 века в контексте мер по либерализации и сокращении роли государства в экономиках разных стран мира, однако, как отмечает Всемирный Банк (World Bаnk, 2014) в ряде случаев используется до сих пор.

В широком смысле слова ГЧП трактуются как форма сотрудничества, сторонами которых выступает хотя бы один представитель частного и хотя бы один представитель публичного сектора (Linder and Roseneau, 2000), (Chong and colleagues, 2006), (Шохин, 2011).

Компромиссный подход наиболее распространен среди исследователей, однако внутри него, как отмечает Stelling (2014) выделяются два направления - часть исследователей подчеркивают взаимную ответственность и разделение рисков как основную характеристику ГЧП (Athias, 2013), (Moszoro, 2010), (Trebilcock, 2013), другие исследователи акцентируют внимание на организационной и управленческой структуре ГЧП как основной их характеристике (Klijn and Teisman, 2005), (Andonova, 2010). Большинство публикаций международных межправительственных организаций и специализированных коммерческих компаний так же подчеркивают приоритет взаимной ответственности партнеров (ОЭСР, 2012), (UNECE, 2008), (Deloitte, 2012), (KPMG, 2014).

Представляется целесообразным принять в качестве базового в данной работе определение ГЧП, предложенное Всемирным банком World Bank. What are Public Private Partnerships?

[Электронный ресурс] URL: http://ppp. worldbank. org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships (date of access: 24.12.2015), однако с авторскими обобщениями и уточнениями. Определим ГЧП как долгосрочный договор между государственной или муниципальной и частной сторонами по поводу создания благ или оказания услуг, в которых частная сторона берет на себя значимые риски и управленческие полномочия.

Привлечение частной стороны к сотрудничеству с государством имеет теоретические обоснования. Согласно либеральному (классическому), а позднее и неолиберальному подходу, государство должно сотрудничать или как минимум взаимодействовать с частным сектором и домохозяйствами для устранения провалов рынка (Pigou, 1920), (Marshall, 1892). Неоинституциональный подход рассматривает отношения государства и частного сектора как систему контрактов, где за счет сотрудничества стороны могут повысить уровень доверия и построить более выгодные отношенческие контакты Отношенческий контракт - форма соглашения сторон, при которой неформальные договоренности сторон преобладают над формальными. Основывается на априорной неполноте контрактов. Распространяется на весь период взаимодействия сторон, не ограничиваясь сроком отдельного проекта.. Для бизнеса это означает определенную страховку от экспроприации ресурсов, либо от иных ограничений на деятельность (Линдблом, 2005), а также доступ к новым возможностям (внешним рынкам, госзакупкам) (Барсукова, 2006).

Для государства такое сотрудничество является возможностью преодолеть асимметрию информации, за счет относительно дешевого доступа к техническим, управленческим подходам (Donahue, 2006).

Одновременно в рамках неоинституциональной теории транзакционных издержек выделяется мотив контроля за ресурсами как стимул взаимодействия частного и государственного сектора.

Речь идет главным образом о том, что сотрудничество помогает сторонам перераспределять прибыль от деятельности бизнеса между государством и фирмой в форме налогов и прибыли после налогообложения соответственно с минимальными транзакционными затратами для сторон (Spiller, 2003).

Политэкономический подход подчеркивает выигрыш в воспринимаемом уровне легитимности власти за счет поддержки бизнеса. Причем речь идет как об аккумулировании большего объема ресурсов, так и важности одобрения и нематериальной поддержки со стороны элит (Donahue, 2006).

Классификация ГЧП

Исследователи и международные организации предлагают различные классификации ГЧП. Основой таких классификаций как правило являются (1) структура собственности ГЧП, (2) функции частного партнера в проекте, (3) система оплаты.

Классификации по структуре собственности (например, (PPIAF, 2015) (Akintoye, 2008), (Delmon, 2011)) обладают национальной спецификой, так как отличны и юридические формы ГЧП в различных странах. Поэтому представляется целесообразным опираться на достаточно общую классификацию ГЧП, используемую в целях учета Eurostat (IMF, 2001): операционный контракт, концессии и операционный лизинг, финансовый лизинг, передача объекта ГЧП государству.

Операционный (в других источниках эксплуатационный) контракт подразумевает, что объект значится на балансе частного партнера, а государство закупает услуги по пользованию объектом у частного партнера. Концессионные и лизинговые соглашения предполагают учет объекта на балансе частного партнера и поток лизинговых платежей в пользу государства за объект.

Финансовые лизинговые соглашения предполагают такую же структуру платежей, однако объект при этом значится на балансе государства. Передача объекта ГЧП государству подразумевает отсутствие возможности выкупа объекта у частного партнера.

Эксперты отмечают, что на современном этапе при ГЧП все больший объем активов передается в собственность частному сектору, причем в экономиках с развитым институтом ГЧП (Австралия, Великобритания), речь зачастую идет о передаче целых комплексов объектов частному сектору, чтобы обеспечить возможность синергии при их использовании, тем самым позволяя добиться более высокой операционной эффективности.

Классификации по функциям частного партнера определяется структурой конкретного контракта, однако в числе наиболее частых функций PPIAF World Bank and PPIAF. Public-Private Partnerships: Reference Guide, 2014 - 232 c. выделяет разработку, строительство/ реконструкцию, финансирование, содержание и эксплуатацию.

Классифицируя по системе платежей, можно выделить две категории ГЧП: ГЧП, где платят потребители, ГЧП, где платит государство. Выбор той или иной формы в значимой мере зависит от отрасли и специфики проекта, однако в целом наблюдается усиление роли ГЧП, где потребители напрямую платят частному подрядчику (IMF, 2014), (KPMG, 2014).

ГЧП на современном этапе получили распространение в самых разных секторах экономики, однако особенно важную роль ГЧП играют в здравоохранении, транспортной инфраструктуре, энергоснабжении, водоснабжении.

Мотивы и риски участия

Мотивы сторон для создания ГЧП изучались многими иностранными (Osborne, 2000), (Akintoye, 2008) и отечественными экономистами (Варнавский, 2010), (Алпатов, 2010) экономистами.

Резюмируя выводы о мотивах частного сектора, можно сказать, что ГЧП представляет для компаний доступ к дополнительным источникам дохода, недоступным в иной форме, причем на долгосрочную перспективу, а также определенные гарантии как для самого проекта, так и для бизнеса партнера в целом.

В свою очередь основные мотивы государства для участия в ГЧП можно охарактеризовать как технологические, включающий в себя увеличение операционной эффективности проекта и перенятие экспертизы частных агентов, финансовые - возможность реализовать большее число проектов социального значения, при которых не перегружается бюджет), а также мотив снижения рисков за счет перераспределения части рисков в пользу частного агента, что стимулирует его дисциплину с одной стороны и позволяет государству не брать на себя риски в областях, где государство не может минимизировать эти риски.

Риски ГЧП по своей сути схожи с рисками других коммерческих и некоммерческих предприятий, однако в случае ГЧП проблема рисков стоит особенно актуально в силу особенностей контракта. Эти особенности и следующие из них риски исследовались многими экономистами (Ke, 2010), (Делмон, 2010), (Marques, 2011), международными организациями (МВФ, 2004), (Всемирный Банк, 2015).

В качестве факторов риска отмечаются долгосрочный характер проектов, неполнота контракта, специфичность активов, сочетание коммерческих целей частного и некоммерческих целей публичного партнера.

Как отмечается в отчете МВФ International Monetary Fund. Public-Private Partnerships. [Electronic resource] URL: https://www. imf. org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm Date of access: 24.12.2015, ГЧП сами по себе как организационная форма могут не нести преимуществ в области операционной эффективности, однако умелое размещение рисков между сторонами-участницами предприятия способно создать предпосылки высокой эффективности предприятия.

Похожие статьи




Теоретические подходы к анализу ГЧП и их эффективности, Понятие ГЧП - Пути повышения эффективности государственно-частного партнерства

Предыдущая | Следующая