Выводы и предложения по совершенствованию законодательства - Определение оптимального способа закупки

В результате анализа закупочной практики была подтверждена гипотеза о том, что существующее законодательство не обеспечивает цели, закрепленные Законом № 223-ФЗ, вследствие отсутствия Единых положений, регламентирующих случаи (условия) и порядок использования различных способов закупки.

Первая цель - обеспечение единства экономического пространства - не реализуется в полной мере для всех заказчиков Закона 223-ФЗ, попавших в выборку. Так, в рамках одного заказчика для закупки автомобильного бензина используются различные способы закупок. Например, ОАО "Российские железные дороги" произвело 50 закупок автомобильного бензина, проведя запросы котировок, открытые конкурсы (в т. ч. с предквалификационным отбором), электронные аукционы и закупки у единственного поставщика. В ситуации, когда объект закупок одинаков и условия поставки сопоставимы, использование такого широкого спектра способов закупки не представляется целесообразным. Кроме того, в таких случаях процесс принятия заказчиком решения о способе закупки является абсолютным непрозрачным.

Следующая цель - создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. Как уже было отмечено ранее, в полной мере оценить достижение данной цели, используя только данные официального сайта, не представляется возможным. Однако можно сделать вывод, что в рамках Закона № 223-ФЗ проведение конкурентных процедур закупки в трети случаев не привело к желаемому результату (выбор победителя, заключение договора) из-за отсутствия заявок поставщиков на участие в закупках. В такой ситуации очевидно, что способ закупки был выбран неверно, его проведение оказалось неэффективным и заказчик потратил временные и денежные ресурсы впустую. В этом случае закупка осуществляется с применением неконкурентных процедур, что ограничивает возможности заказчика получить наиболее выгодные условия исполнения договора.

Данная ситуация тесно связана с невыполнением целей расширения возможностей участия в закупке физических и юридических лиц, а также развития конкуренции. Как показал анализ практики, закупочные процедуры корпоративных заказчиков являются наименее конкурентными, в половине случаев участвует только один поставщик. Естественно, что в таком случае отсутствие конкуренции не позволяет заказчику получить товар с наилучшим соотношением цена/качество.

Реализацию цели эффективного использования денежных средств нельзя оценить однозначно. С одной стороны, при проведении государственных закупок доля контрактов, заключенных по НМЦК меньше, вследствие большей конкуренции удается достигнуть экономии бюджетных средств. С другой стороны, в рамках Закона № 223-ФЗ заказчики при расчете НМЦК в большей степени, чем в государственном заказе, ориентируются на реальные рыночные цены (это подтверждает таблица, в которой приведены средние цены за 1 литр бензина для каждого закона) и закупают автомобильный бензин дешевле. Снижение НМЦК только в 30% случаев объясняется тем, что в большинстве случаев ее расчет был основан на реальных рыночных показателях и выдвижение предложений о цене ниже рыночной было невыгодным для потенциальных поставщиков.

Цель обеспечения гласности и прозрачности закупки подчеркивается требованиями Закона № 223-ФЗ публиковать всю необходимую информацию о закупке на официальном сайте. Можно сказать, что данное требование выполняется заказчиками, однако многие из них подходят к нему формально. Так, например, в закупках Федерального автономного учреждения "25 Государственный научно-исследовательский институт химмотологии Министерства обороны Российской Федерации" (закупка у единственного поставщика №31300117043) и ОАО "Управление служебными зданиями" (запрос предложений №31300272444) начальная (максимальная) цена отсутствовала вовсе, она не была определена. Заказчик Открытое акционерное общество "Московская типография № 2" (запрос котировок №31300797794) в поле "начальная максимальная цена договора" только указал, что цена не должна превышать среднюю по АЗС в г. Москве.

Кроме того, многие заказчики нарушают требование Закона № 223-ФЗ об указании в извещении количества (в данном случае объема) закупаемого товара. Во многих случаях лишь уточняется марка бензина без указания необходимого объема либо предмет закупки звучит как "топливо" или "нефтепродукты" без конкретизации марки. В такой ситуации заказчик заведомо способствует признанию закупки несостоявшейся, т. к. потенциальный поставщик не имеет четкого понятия о потребностях заказчика и не может подготовить заявку.

Зачастую заказчики публикуют информацию в отсканированном виде, что не является нарушением законодательства, однако существенно затрудняет работу с документами и повышает вероятность возникновения ошибок. Кроме подписанных протоколов в отсканированном виде выкладываются извещения, документация и даже проект договора. Такая информация нередко архивируется, что делает доступ к документам неудобным и неоперативным.

Предотвращение коррупции и других злоупотреблений - цель, оценить достижение которой на основе открытых данных официального сайта представляется невозможным. Можно отметить лишь, что уже упомянутые факты необоснованного завышения цены, игнорирование требований Закона об обеспечении прозрачности закупок, большая доля закупок у единственного поставщика не способствуют ее реализации. Существование таких фактов отчасти подкрепляется отсутствием административной ответственности заказчиков за нарушения и контроля за заключением и исполнением договоров.

Таким образом, в результате анализа закупочной практики было установлено, что рамочный характер Закона № 223-ФЗ не позволяет эффективно реализовывать закрепленные в нем цели. Отсутствие четкой регламентации приводит к свободному толкованию норм Закона среди заказчиков, что и приводит к невыполнению его целей.

Данный вывод подтверждает сравнение основных результатов закупки между государственными и корпоративными заказчиками. В фокусе внимания были такие основные параметры, как выбранный способ закупки, уровень конкуренции, определение НМЦК, размер ее снижения по итогам закупочных процедур.

1. Выбранный способ закупки. В государственном заказе закупки автомобильного бензина более однородны, около 40% отводится запросу котировок (ограничение - 500 тыс. рублей), чуть менее 60% - аукциону. Запрос предложений используется только 2 раза. Выбор способа закупки основывается на НМЦК и перечне товаров, работ, услуг, которые в соответствии с Постановлением Правительства РФ должны закупаться путем электронного аукциона. Информация о закупках у единственного поставщика не фигурировала в открытом доступе.

Так как Закон № 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений по выбору способа закупки, заказчики используют больше вариантов. Самый распространенный способ (43%) - запрос котировок, ценовые ограничения для такого способа устанавливаются в положении о закупке. В ходе анализа были выявлены случаи, когда цена контракта в ходе запроса котировок составляла 30-40 млн. рублей. Вторым по частоте проведения стал аукцион (20%), практически поровну распределились доли между запросом предложений и закупкой у единственного поставщика (15% и 14%, соответственно), на долю конкурса (в т. ч. с предквалификационным отбором) пришлось 8 % всех закупок.

2. Уровень конкуренции при проведении закупок. Как показала практика, более высокий уровень конкуренции достигается в государственном заказе. В более чем половине случаев в закупках участвуют более двух поставщиков, в 2013 году наиболее конкурентным стал запрос котировок, в 2014 году увеличилась конкуренция при проведении электронного аукциона.

Что касается корпоративных заказчиков, то в более чем 60% случаев закупка была признана несостоявшейся. В половине таких ситуаций не было ни одной заявки, в другой части - лишь 1 заявка (если она была допущена, контракт был заключен по НМЦК).

Случаи, когда на участие в закупке было подано 2 и более заявки, представляют меньшинство.

Можно предположить, что в государственном заказе конкуренция возникает за счет за счет четкой регламентации выбора способа закупки и порядка реализации процедур, а также единых возможных требований к участникам. Проведение закупок по одним и тем же правилам позволяет потенциальным поставщикам оперативней готовить свои предложения, заранее знать формат закупочных процедур. Кроме того, поставщики, которые не раз участвовали в процедуре размещения государственного заказа, будут более охотно участвовать в последующих закупках, если ранее у них не возникало серьезных сложностей при подготовке и участии в закупке и они имеют полное представление о предъявляемых к ним требованиях.

Корпоративные заказчики не всегда предоставляют такую возможность, так как положения о закупке предоставляют им право формулировать специальные требования и порядок проведения закупки в каждом отдельном случае. Возможно, данный факт вызывает затруднения у поставщиков и ограничивает их желание участвовать в закупках.

3. Порядок расчета НМЦК и определение стоимости единицы продукции. Данный параметр тесно связан с уровнем конкуренции среди участников закупки. По результатам анализа было выявлено, что в рамках Закона № 223-ФЗ заказчики не обязаны раскрывать порядок расчета начальной цены договора (такая информация редко публикуется ими в документации). Несмотря на отсутствие прозрачности при расчете, цена за единицу продукции аналогична рыночной (или незначительно превышает ее). Для заказчиков эта ситуация благоприятна, однако она может влиять на недостаточный уровень конкуренции при проведении закупки. Такая цена не выгодна для поставщиков, которые рассчитывают получить выгоду от участия в закупках и продать свой товар по более высоким ценам, чем на рынке (не тратя время на участие в процедурах).

Цель поставщиков в большей степени достигается при участии в государственных закупках, где расчет цены производится на более высоком уровне, заметно превосходящем рыночный. В большинстве случаев расчет цены производится на основе коммерческих предложений потенциальных поставщиков, которые заранее закладывают цену выше рыночной, а затем нередко участвуют и побеждают в таких процедурах.

Возможно, что более высокие цены в государственном заказе обусловлены также и значительными издержками поставщиков на участие в закупочных процедурах и на обеспечение исполнения контракта (в отличие от Закона 44-ФЗ, Закон № 223-ФЗ не требует обеспечения в обязательном порядке). Вследствие этого участие в закупках будет привлекательным для поставщиков только в том случае, когда ожидаемые выгоды от заключения контракта будут заметно превышать понесенные издержки.

Перед заказчиком стоит выбор - закупить необходимые ему товары, работы, услуги по завышенным ценам, но в необходимый срок, или же пожертвовать временем с целью привлечения поставщиков, готовых предложить продукцию по более низким ценам.

4. Экономия, достигнутая по результатам закупки. Расчеты показали, что при проведении конкурентных закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ 39,7% из них были заключены по начальной цене, для государственного заказа данная пропорция составила 15,9% в 2013 году (Закон № 94-ФЗ) и 24,6% в 2014 году (Закон № 44-ФЗ). Таким образом, больший объем экономии достигался в государственных закупках. В большинстве случаев снижение цены составляло в среднем до 3% от НМЦК, однако при использовании запроса котировок встречались случаи снижения от 5 до 10%, при электронном аукционе - от 10 до 15%.

В то же время меньшая экономия по Закону № 223-ФЗ обуславливается способностью заказчиков устанавливать цены, наиболее близкие к рыночным, и поэтому у них нет широкого диапазона для снижения по сравнению с государственным заказом, так как поставщики не готовы пожертвовать ценой своей продукции и действовать себе в убыток ради получения заказа.

Таким образом, несмотря на некоторые недостатки, показательным является опыт государственного заказа, для регулирования которого применяется более четкий и жесткий подход. Исходя из результатов сравнительного анализа различных систем регулирования системы закупок, предлагается дополнить законодательство о закупках некоторыми положениями, а именно:

    1. Дополнить Закон № 223-ФЗ запросом котировок, запросом предложений, конкурентными переговорами с определенным порядком проведения, не исключая при этом возможность использования иных способов закупки, содержащихся в положении о закупке; определить общий порядок организации открытого конкурса и электронного аукциона; 2. Регламентировать выбор способа закупки и определить единый для всех корпоративных заказчиков порядок реализации процедур при закупке стандартной продукции (цель - повышение уровня конкуренции, стандартизация требований к участникам). В части сложной и технологичной продукции предоставить заказчикам большую гибкость и свободу действий для реализации возможности получения наилучших условий исполнения контракта; 3. Разработать для субъектов Закона № 223-ФЗ перечень товаров, работ, услуг, которые должны закупаться путем электронного аукциона, усовершенствовать перечень в государственном заказе; 4. Ввести для корпоративных заказчиков требование расчета НМЦК с обязательным указанием источника данных и ценой за единицу продукции (определенный объем работ, услуг), включать в НМЦК все необходимые налоги и сборы; 5. Рассмотреть возможность организации мониторинга цен на стандартную продукцию (определить перечень такой продукции и ответственный орган), публиковать такую информацию в открытом доступе, рекомендовать к использованию государственным и корпоративным заказчикам при определении НМЦК; 6. Разработать меры по снижению издержек поставщиков на участие в закупках и исполнение контрактов в государственном заказе (рассмотреть целесообразность уменьшения размера исполнения контракта, замены на другие механизмы снижения рисков неисполнения контракта, например, оплату по факту поставки); 7. Уточнить правила работы на официальном сайте для размещения заказов, в раздел "Общая информация" включить обязательные поля для указания цены за единицу продукции и необходимого объема; 8. Ввести стандартные названия для файлов с извещением, документацией, проектом контракта, размещаемых на официальном сайте, для облегчения поиска необходимой информации; 9. Установить обязательное требование публикации машиночитаемой документации (за исключением отсканированных протоколов, подписанных от руки); 10. Разработать механизмы контроля за исполнением заключенных контрактов в соответствии с Законом № 223-ФЗ; 11. Ввести ответственность лиц, задействованных в процессе организации и проведения закупок, за нарушения (Закон № 223-ФЗ), обеспечить связь с законодательством об административных правонарушениях (данный вывод основан на информации, представленной в первой главе данной работы).

Конкретизация законодательных положений поможет устранить факты неоднозначного толкования норм, а введение контроля будет способствовать сокращению числа нарушений.

Похожие статьи




Выводы и предложения по совершенствованию законодательства - Определение оптимального способа закупки

Предыдущая | Следующая