Выводы и предложения по совершенствованию законодательства - Определение оптимального способа закупки
В результате анализа закупочной практики была подтверждена гипотеза о том, что существующее законодательство не обеспечивает цели, закрепленные Законом № 223-ФЗ, вследствие отсутствия Единых положений, регламентирующих случаи (условия) и порядок использования различных способов закупки.
Первая цель - обеспечение единства экономического пространства - не реализуется в полной мере для всех заказчиков Закона 223-ФЗ, попавших в выборку. Так, в рамках одного заказчика для закупки автомобильного бензина используются различные способы закупок. Например, ОАО "Российские железные дороги" произвело 50 закупок автомобильного бензина, проведя запросы котировок, открытые конкурсы (в т. ч. с предквалификационным отбором), электронные аукционы и закупки у единственного поставщика. В ситуации, когда объект закупок одинаков и условия поставки сопоставимы, использование такого широкого спектра способов закупки не представляется целесообразным. Кроме того, в таких случаях процесс принятия заказчиком решения о способе закупки является абсолютным непрозрачным.
Следующая цель - создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. Как уже было отмечено ранее, в полной мере оценить достижение данной цели, используя только данные официального сайта, не представляется возможным. Однако можно сделать вывод, что в рамках Закона № 223-ФЗ проведение конкурентных процедур закупки в трети случаев не привело к желаемому результату (выбор победителя, заключение договора) из-за отсутствия заявок поставщиков на участие в закупках. В такой ситуации очевидно, что способ закупки был выбран неверно, его проведение оказалось неэффективным и заказчик потратил временные и денежные ресурсы впустую. В этом случае закупка осуществляется с применением неконкурентных процедур, что ограничивает возможности заказчика получить наиболее выгодные условия исполнения договора.
Данная ситуация тесно связана с невыполнением целей расширения возможностей участия в закупке физических и юридических лиц, а также развития конкуренции. Как показал анализ практики, закупочные процедуры корпоративных заказчиков являются наименее конкурентными, в половине случаев участвует только один поставщик. Естественно, что в таком случае отсутствие конкуренции не позволяет заказчику получить товар с наилучшим соотношением цена/качество.
Реализацию цели эффективного использования денежных средств нельзя оценить однозначно. С одной стороны, при проведении государственных закупок доля контрактов, заключенных по НМЦК меньше, вследствие большей конкуренции удается достигнуть экономии бюджетных средств. С другой стороны, в рамках Закона № 223-ФЗ заказчики при расчете НМЦК в большей степени, чем в государственном заказе, ориентируются на реальные рыночные цены (это подтверждает таблица, в которой приведены средние цены за 1 литр бензина для каждого закона) и закупают автомобильный бензин дешевле. Снижение НМЦК только в 30% случаев объясняется тем, что в большинстве случаев ее расчет был основан на реальных рыночных показателях и выдвижение предложений о цене ниже рыночной было невыгодным для потенциальных поставщиков.
Цель обеспечения гласности и прозрачности закупки подчеркивается требованиями Закона № 223-ФЗ публиковать всю необходимую информацию о закупке на официальном сайте. Можно сказать, что данное требование выполняется заказчиками, однако многие из них подходят к нему формально. Так, например, в закупках Федерального автономного учреждения "25 Государственный научно-исследовательский институт химмотологии Министерства обороны Российской Федерации" (закупка у единственного поставщика №31300117043) и ОАО "Управление служебными зданиями" (запрос предложений №31300272444) начальная (максимальная) цена отсутствовала вовсе, она не была определена. Заказчик Открытое акционерное общество "Московская типография № 2" (запрос котировок №31300797794) в поле "начальная максимальная цена договора" только указал, что цена не должна превышать среднюю по АЗС в г. Москве.
Кроме того, многие заказчики нарушают требование Закона № 223-ФЗ об указании в извещении количества (в данном случае объема) закупаемого товара. Во многих случаях лишь уточняется марка бензина без указания необходимого объема либо предмет закупки звучит как "топливо" или "нефтепродукты" без конкретизации марки. В такой ситуации заказчик заведомо способствует признанию закупки несостоявшейся, т. к. потенциальный поставщик не имеет четкого понятия о потребностях заказчика и не может подготовить заявку.
Зачастую заказчики публикуют информацию в отсканированном виде, что не является нарушением законодательства, однако существенно затрудняет работу с документами и повышает вероятность возникновения ошибок. Кроме подписанных протоколов в отсканированном виде выкладываются извещения, документация и даже проект договора. Такая информация нередко архивируется, что делает доступ к документам неудобным и неоперативным.
Предотвращение коррупции и других злоупотреблений - цель, оценить достижение которой на основе открытых данных официального сайта представляется невозможным. Можно отметить лишь, что уже упомянутые факты необоснованного завышения цены, игнорирование требований Закона об обеспечении прозрачности закупок, большая доля закупок у единственного поставщика не способствуют ее реализации. Существование таких фактов отчасти подкрепляется отсутствием административной ответственности заказчиков за нарушения и контроля за заключением и исполнением договоров.
Таким образом, в результате анализа закупочной практики было установлено, что рамочный характер Закона № 223-ФЗ не позволяет эффективно реализовывать закрепленные в нем цели. Отсутствие четкой регламентации приводит к свободному толкованию норм Закона среди заказчиков, что и приводит к невыполнению его целей.
Данный вывод подтверждает сравнение основных результатов закупки между государственными и корпоративными заказчиками. В фокусе внимания были такие основные параметры, как выбранный способ закупки, уровень конкуренции, определение НМЦК, размер ее снижения по итогам закупочных процедур.
1. Выбранный способ закупки. В государственном заказе закупки автомобильного бензина более однородны, около 40% отводится запросу котировок (ограничение - 500 тыс. рублей), чуть менее 60% - аукциону. Запрос предложений используется только 2 раза. Выбор способа закупки основывается на НМЦК и перечне товаров, работ, услуг, которые в соответствии с Постановлением Правительства РФ должны закупаться путем электронного аукциона. Информация о закупках у единственного поставщика не фигурировала в открытом доступе.
Так как Закон № 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений по выбору способа закупки, заказчики используют больше вариантов. Самый распространенный способ (43%) - запрос котировок, ценовые ограничения для такого способа устанавливаются в положении о закупке. В ходе анализа были выявлены случаи, когда цена контракта в ходе запроса котировок составляла 30-40 млн. рублей. Вторым по частоте проведения стал аукцион (20%), практически поровну распределились доли между запросом предложений и закупкой у единственного поставщика (15% и 14%, соответственно), на долю конкурса (в т. ч. с предквалификационным отбором) пришлось 8 % всех закупок.
2. Уровень конкуренции при проведении закупок. Как показала практика, более высокий уровень конкуренции достигается в государственном заказе. В более чем половине случаев в закупках участвуют более двух поставщиков, в 2013 году наиболее конкурентным стал запрос котировок, в 2014 году увеличилась конкуренция при проведении электронного аукциона.
Что касается корпоративных заказчиков, то в более чем 60% случаев закупка была признана несостоявшейся. В половине таких ситуаций не было ни одной заявки, в другой части - лишь 1 заявка (если она была допущена, контракт был заключен по НМЦК).
Случаи, когда на участие в закупке было подано 2 и более заявки, представляют меньшинство.
Можно предположить, что в государственном заказе конкуренция возникает за счет за счет четкой регламентации выбора способа закупки и порядка реализации процедур, а также единых возможных требований к участникам. Проведение закупок по одним и тем же правилам позволяет потенциальным поставщикам оперативней готовить свои предложения, заранее знать формат закупочных процедур. Кроме того, поставщики, которые не раз участвовали в процедуре размещения государственного заказа, будут более охотно участвовать в последующих закупках, если ранее у них не возникало серьезных сложностей при подготовке и участии в закупке и они имеют полное представление о предъявляемых к ним требованиях.
Корпоративные заказчики не всегда предоставляют такую возможность, так как положения о закупке предоставляют им право формулировать специальные требования и порядок проведения закупки в каждом отдельном случае. Возможно, данный факт вызывает затруднения у поставщиков и ограничивает их желание участвовать в закупках.
3. Порядок расчета НМЦК и определение стоимости единицы продукции. Данный параметр тесно связан с уровнем конкуренции среди участников закупки. По результатам анализа было выявлено, что в рамках Закона № 223-ФЗ заказчики не обязаны раскрывать порядок расчета начальной цены договора (такая информация редко публикуется ими в документации). Несмотря на отсутствие прозрачности при расчете, цена за единицу продукции аналогична рыночной (или незначительно превышает ее). Для заказчиков эта ситуация благоприятна, однако она может влиять на недостаточный уровень конкуренции при проведении закупки. Такая цена не выгодна для поставщиков, которые рассчитывают получить выгоду от участия в закупках и продать свой товар по более высоким ценам, чем на рынке (не тратя время на участие в процедурах).
Цель поставщиков в большей степени достигается при участии в государственных закупках, где расчет цены производится на более высоком уровне, заметно превосходящем рыночный. В большинстве случаев расчет цены производится на основе коммерческих предложений потенциальных поставщиков, которые заранее закладывают цену выше рыночной, а затем нередко участвуют и побеждают в таких процедурах.
Возможно, что более высокие цены в государственном заказе обусловлены также и значительными издержками поставщиков на участие в закупочных процедурах и на обеспечение исполнения контракта (в отличие от Закона 44-ФЗ, Закон № 223-ФЗ не требует обеспечения в обязательном порядке). Вследствие этого участие в закупках будет привлекательным для поставщиков только в том случае, когда ожидаемые выгоды от заключения контракта будут заметно превышать понесенные издержки.
Перед заказчиком стоит выбор - закупить необходимые ему товары, работы, услуги по завышенным ценам, но в необходимый срок, или же пожертвовать временем с целью привлечения поставщиков, готовых предложить продукцию по более низким ценам.
4. Экономия, достигнутая по результатам закупки. Расчеты показали, что при проведении конкурентных закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ 39,7% из них были заключены по начальной цене, для государственного заказа данная пропорция составила 15,9% в 2013 году (Закон № 94-ФЗ) и 24,6% в 2014 году (Закон № 44-ФЗ). Таким образом, больший объем экономии достигался в государственных закупках. В большинстве случаев снижение цены составляло в среднем до 3% от НМЦК, однако при использовании запроса котировок встречались случаи снижения от 5 до 10%, при электронном аукционе - от 10 до 15%.
В то же время меньшая экономия по Закону № 223-ФЗ обуславливается способностью заказчиков устанавливать цены, наиболее близкие к рыночным, и поэтому у них нет широкого диапазона для снижения по сравнению с государственным заказом, так как поставщики не готовы пожертвовать ценой своей продукции и действовать себе в убыток ради получения заказа.
Таким образом, несмотря на некоторые недостатки, показательным является опыт государственного заказа, для регулирования которого применяется более четкий и жесткий подход. Исходя из результатов сравнительного анализа различных систем регулирования системы закупок, предлагается дополнить законодательство о закупках некоторыми положениями, а именно:
- 1. Дополнить Закон № 223-ФЗ запросом котировок, запросом предложений, конкурентными переговорами с определенным порядком проведения, не исключая при этом возможность использования иных способов закупки, содержащихся в положении о закупке; определить общий порядок организации открытого конкурса и электронного аукциона; 2. Регламентировать выбор способа закупки и определить единый для всех корпоративных заказчиков порядок реализации процедур при закупке стандартной продукции (цель - повышение уровня конкуренции, стандартизация требований к участникам). В части сложной и технологичной продукции предоставить заказчикам большую гибкость и свободу действий для реализации возможности получения наилучших условий исполнения контракта; 3. Разработать для субъектов Закона № 223-ФЗ перечень товаров, работ, услуг, которые должны закупаться путем электронного аукциона, усовершенствовать перечень в государственном заказе; 4. Ввести для корпоративных заказчиков требование расчета НМЦК с обязательным указанием источника данных и ценой за единицу продукции (определенный объем работ, услуг), включать в НМЦК все необходимые налоги и сборы; 5. Рассмотреть возможность организации мониторинга цен на стандартную продукцию (определить перечень такой продукции и ответственный орган), публиковать такую информацию в открытом доступе, рекомендовать к использованию государственным и корпоративным заказчикам при определении НМЦК; 6. Разработать меры по снижению издержек поставщиков на участие в закупках и исполнение контрактов в государственном заказе (рассмотреть целесообразность уменьшения размера исполнения контракта, замены на другие механизмы снижения рисков неисполнения контракта, например, оплату по факту поставки); 7. Уточнить правила работы на официальном сайте для размещения заказов, в раздел "Общая информация" включить обязательные поля для указания цены за единицу продукции и необходимого объема; 8. Ввести стандартные названия для файлов с извещением, документацией, проектом контракта, размещаемых на официальном сайте, для облегчения поиска необходимой информации; 9. Установить обязательное требование публикации машиночитаемой документации (за исключением отсканированных протоколов, подписанных от руки); 10. Разработать механизмы контроля за исполнением заключенных контрактов в соответствии с Законом № 223-ФЗ; 11. Ввести ответственность лиц, задействованных в процессе организации и проведения закупок, за нарушения (Закон № 223-ФЗ), обеспечить связь с законодательством об административных правонарушениях (данный вывод основан на информации, представленной в первой главе данной работы).
Конкретизация законодательных положений поможет устранить факты неоднозначного толкования норм, а введение контроля будет способствовать сокращению числа нарушений.
Похожие статьи
-
Результаты - Определение оптимального способа закупки
В ходе анализа были отобраны: - 303 закупки автомобильного бензина в соответствии с Законом № 223-ФЗ, извещения которых были опубликованы в период с 1...
-
Практика применения Закона № 223-ФЗ Несмотря на значительные изменения в регулировании закупок для государственных и муниципальных нужд, отдельным...
-
Способы закупки - Определение оптимального способа закупки
Закупка представляет собой приобретение товаров, работ, услуг для нужд организации. Выбор способа закупки зависит от нескольких факторов: Первый...
-
Введение - Определение оптимального способа закупки
В любом государстве сфера государственных закупок всегда находится под пристальным контролем и вниманием. Государственные закупки являются не только...
-
Запрос предложений - Определение оптимального способа закупки
Запрос предложений представляет собой такой способ закупки, "при котором организатор закупки заранее информирует поставщиков о потребности в продукции,...
-
Закупки для государственных и муниципальных нужд В настоящее время система государственных закупок в РФ находится в стадии развития и постоянного...
-
Так как возможность разделения на лоты существует только в случае конкурса и закрытого аукциона, представляется целесообразным рассмотреть способы выбора...
-
Ценообразование - это один из факторов, от которого зависит эффективность государственной закупки, поэтому при формировании начальной максимальной цены...
-
Закон о контрактной системе предусматривает следующие способы определения поставщиков: - конкурсы; - аукционы; - запрос котировок; - запрос предложений....
-
Данный Федеральный Закон принят Государственной Думой 22 марта 2013 года, одобрен Советом Федерации 27 марта 2013 года. Настоящий Федеральный закон...
-
В рамках действующего законодательства, заказчик принимает решение о разделении закупки на лоты самостоятельно. В рамках 44-ФЗ возможность использования...
-
Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки...
-
В случае если закупка осуществляется с генеральным подрядом стоит учитывать, что каждый этап работ должен быть прописан детально и полно, чтобы работы...
-
Разделение на лоты в законодательстве Соединенных Штатов Америки, стран Европейского Союза Соединенные Штаты Америки Законодательным актом, регулирующим...
-
Рассмотренные выше сферы регулирования: гражданское законодательство, законодательство о рекламе и законодательство о конкуренции очевидно содержат в...
-
В целом достоинства и недостатки Закона 44-ФЗ представлены в таблице 4. Таблица 4. Достоинства и недостатки ФКС и их влияние на развитие рынка B2G...
-
Проблемы при написании технических заданий и проектов договора при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ При...
-
В своей книге Н. Димитри, Г. Пига, Д. Спаньоло рассматривают закупочный процесс и выделяют отдельную главу рассмотрению разделения закупки на лоты....
-
Исполнение контракта Порядок исполнения контракта регулируется Законом о контрактной системе достаточно подробно. Стоит отметить некоторые моменты...
-
Недостатки действующего законодательства в области организации и проведения любительской и спортивной охоты порождают практические проблемы. Расходы...
-
Проблемы совершенствования законодательства о банкротстве предприятий Оценивая российское законодательство о банкротстве, следует отметить, что в его...
-
Для рассмотрения лотов необходимо для начала привести ключевые определения. Так, государственный заказ представляет собой заказ на поставку товаров,...
-
Понятия квалификации Квалификация преступления - это "установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и...
-
Правовые основы определения форм занятости населения К ним относятся: трудоустройства физических лиц достигших 16 летнего возраста на основе трудового...
-
Сейчас в условиях низкого уровня договорной дисциплины, ненадежности и часто недобросовестного отношения контрагентов все большее развитие должны...
-
Производные способы приобретения права собственности - Приобретение и прекращение прав собственности
Прежде всего к производным способам приобретения права собственности следует отнестипередачу. Основаниями приобретения права собственности выступают...
-
Таким образом, я рассмотрела настоящий Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для...
-
Правовое регулирование является необходимой частью любой хозяйственной деятельности. И реклама не является исключением. Наличие четких правил игры,...
-
Применение гражданского законодательства по аналогии - Гражданское право Российской Федерации
Как уже отмечалось (см. гл. 2), в зависимости от того, как осуществляется поиск правовой основы, необходимой для принятия решения, различают аналогию...
-
Для участия в гражданском обороте юридическому лицу необходима не только правоспособность, но и дееспособность. В отличие от граждан, у юридических лиц...
-
В системе социального управления государству принадлежит особое место. Именно государство выступает той мощной социальной силой, которая способна...
-
Закон о контрактной системе устанавливает обязательное планирование для всех видов осуществляемых закупок. Планирование реализуется посредством...
-
Государственная регистрация юридических лиц -- акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в...
-
Философский аспект квалификации преступлений - Определение правил квалификации
Академик В. Н. Кудрявцев обоснованно предлагает рассматривать соотношения единоличного, особенного и общего применительно к триаде: конкретное...
-
Особенности определения способа обеспечения исполнения обязательств - Правовая сущность неустойки
Способ обеспечения исполнения обязательств - это обязательственное отношение, направленное на безвозмездное присвоение имущественного блага должника в...
-
Разработка предложений по совершенствованию правового формирования организационной структуры местной поселковой администрации Мероприятие 1. Необходимо...
-
Мониторинг и аудит закупок являются новыми институтами закупок для государственных и муниципальных нужд. Закон о госзакупках предусматривал только...
-
Влияние запрета рекламы на кабельных каналах Летом 2014 года в Федеральный закон "О рекламе" Федеральным законом от 21.07.2014 N 270-ФЗ был добавлен...
-
Принятие наследства: способы, процедура Сам факт смерти наследодателя не означает, что все его имущество автоматически переходит к наследникам по закону...
-
Критерии правовой допустимости использования товарных знаков в сравнительной рекламе товаров в законодательстве о конкуренции в общем виде могут быть...
Выводы и предложения по совершенствованию законодательства - Определение оптимального способа закупки