Структура законодательства о СМИ в РФ и исторический экскурс в ее историю - Влияние изменений в российском законодательстве

Правовое регулирование является необходимой частью любой хозяйственной деятельности. И реклама не является исключением. Наличие четких правил игры, понятных и обязательных для всех участников рынка - это непременное условие его развития.

Процесс регулирования может осуществляться двумя путями: или государством, или при помощи саморегулирования субъектов рынка. На данном этапе исторического развития, в Российской Федерации, объективно большее значение, имеет регулирование с помощью законов и различных нормативно-правовых актов. Различные саморегулируемые организации на рекламном рынке существуют, однако их роль не столь существенна. Это связано с узостью их полномочий, а также низким потенциалом для лоббирования своих интересов в органах государственной власти.

Российское законодательство о средствах массовой информации очень динамично развивающаяся сфера права и в 2012-2015 годах она претерпело массу изменений, которые косвенно или прямо затронули основы правового регулирования рекламы.

Но прежде чем говорить об этих новшествах предлагаем рассмотреть базовую структуру российского законодательства о СМИ и освятить основные нормативные акты этой тематики.

Основным законом Российской Федерации является Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В главе 2 статье 29 провозглашены основные права и свободы человека и гражданина, на основании которых и происходит дальнейшее развитие законодательства о средствах массовой информации. Каждому гарантируется свобода мысли и слова, следовательно, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Что и является основой деятельности любого журналиста.

Следующими в иерархии нормативно-правовых актов стоят федеральные законы. Порядок их принятия состоит из следующих стадий. Вначале текст законопроекта вносится в Государственную Думу Российской Федерации, в которой проходит рассмотрение в трех чтениях, где решения принимаются простым большинством голосов. После принятия в Думе закон подлежит одобрению Советом Федерации, подписанию Президентом РФ и обнародованию в официальных источниках (в настоящее время в "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации"). С 1991 года и до появления Конституции 1993 года такие законы именовались законами РСФСР, а позднее законами РФ, хотя фактически их роль и юрисдикция оставались неизменными с момента распада СССР.

Основным законом любого журналиста является Закон "О средствах массовой информации". Он был принят 27 декабря 1991 года незадолго до принятия Конституции 1993 года и первоначально базировался на положениях старого основного закона Советского Союза. В 50 статье Конституции 1977 года была провозглашена свобода слова и печати, которые и явились базисом для рассматриваемого закона. Несмотря на различные формулировки Конституции 1993 года и 1977 года, закон о СМИ не претерпел особых изменений. В первой половине 90-х годов он оставался практически неизменным. Поэтому можно говорить о некой тождественности основных нормативно-правовых актов по этому вопросу.

Специальный республиканский закон во многом повторял положения всесоюзного закона СССР "О печати и других средствах массовой информации" 1990 года, однако имел и свои отличия, которые были разработаны с учетом территории его действия.

Оба закона стали глотком свежего воздуха для журналистского сообщества. Начиная с Великой Октябрьской Социалистической Революции 1917 г. и вплоть до распада СССР в 1991, деятельность СМИ находилась под жестким контролем со стороны государственного и партийного руководства. В разные периоды, контроль принимал различные формы. Его интенсивность также сильно различалась. Однако, вплоть до начала "Перестройки" в середине 1980-х, говорить о каких бы то ни было независимых СМИ в Советском Союзе не приходиться. Но мы не будем забегать вперед и рассмотрим процесс развития СМИ и их правового регулирования более детально.

Современные средства массовой информации имеют свои глубокие корни в культуре античности и раннего средневековья. Россия в этом вопросе не стала исключением. К древнейшим представителям средств массовой информации, можно отнести городских глашатаев. Глашатай был в каждом более или менее значительном городе. Их основными функциями было объявление указов местных князей, зачтение приговоров и просто объявление важных новостей городской жизни. Городские глашатаи полностью подчинялись городской администрации и фактически были полностью от нее зависимы. Возможно именно поэтому сведений о правовом регулировании их статуса практически не сохранилось. Наиболее известным памятником, напоминающим и сегодня о ранее огромной роли глашатаях в общественной жизни страны, является Лобное Место на Красной Площади. Именно оттуда в Москве глашатаи зачитывали новые указы или последние новости.

Первым средством массовой информации в современном понимании этого слова в России стала рукописная газета "Вести Куранты". Ее издавал начиная с 1621 года Посольский приказ, аналог современного Министерства Иностранных Дел. Эта газета издавалась очень небольшим тиражом и предназначалась в первую очередь для царя и его приближенных. Ее главной задачей, было держать их в курсе последних событий в мире. Новые выпуски газеты составляли из новостей подчерпнутых из газет иностранных, которые Посольский приказ регулярно выписывал, а также на основании новостей от посланников иностранных держав. Газета имела мизерный тираж, так как ее приходилось писать от руки, выходила не регулярно, кроме того, новые выпуски зачитывали Царю и приближенным, после чего их просто сдавали на хранение обратно в приказ. Таким образом, "Вести Куранты" можно считать предшественником современных информационных дайджестов, которые регулярно составляются для первых лиц государства.

Появление первых по-настоящему массовых СМИ в России, тесно связано с именем первого императора - Петра I. Именно по его указу, в 1702 году, в Санкт-Петербурге, была создана первая российская газета - "Ведомости". Создание первой полноценной газеты происходило в рамках огромной кампании по модернизации общества и поднятия уровня культуры. Как результат, вслед за "Ведомостями", появилось множество других изданий. Сперва те же "Ведомости", кроме Петербурга, стали печатать еще и в Москве, а затем печатные газеты появились в каждом городе Российской Империи. К середине семнадцатого века количество изданий в нашей стране сравнялось с уровнем европейской печати.

Естественно, множество новых изданий были частными и были куда более свободны в выражении авторской позиции, нежели полностью государственные "Ведомости" или их аналоги. Со временем, некоторые издания стали занимать критическую позицию по отношению к власти, что вызвало явное раздражение со стороны государственного аппарата, во все времена не ценившего критику. Это недовольство, со временем, привело к формированию полноценного законодательства о СМИ. Его основой стало "цензурное право", основанное на четких предписаниях и запретах.

Поворотным моментом в этом вопросе стала Великая Французская Революция, которая пришлась на правление Екатерины II. Революция оказала огромное влияние на мировоззрение просвещенной императрицы. Она откровенно опасалась, того влияния, что имело на общество творчество "штурмовавших небо" философов и печатное слово в целом. Именно ей было принято решение о создании в России полноценного государственного института цензуры. 16 сентября 1796 года был издан указ, данный Сенату "Об ограничении свободы книгопечатания и ввоза иностранных книг; об учреждении на сей конец Цензур в городах Санкт-Петербурге, Москве, Риге, Одессе и при Радзивиловской Таможне, и об упразднении частных Типографий". По данному документу запрещалось создание и деятельность частных типографий, а все печатные издания подлежали обязательному рассмотрению духовными и светскими цензорами.

Дело Екатерины II продолжил Павел I. Яркий поклонник военной эстетики, задавшийся целью привнести военную дисциплину и аскетизм в гражданское общество, он рассматривал цензуру, как один из важнейших инструментов для воплощения своих целей. При нем издание новых газет и журналов стало еще более строго регламентироваться. Был создан специальный Цензурный Совет, который занимался не только внутренней прессой и внутренними изданиями, но и контролировал все ввозимые в Российскую империю книги. В итоге 18 апреля 1800 года вся деятельность Императора вылилась в издание указа о запрещении ввоза в Россию иностранных книг и нот. Подводя итог правлению Павла I, исследователь истории цензуры П. С. Рейфман написал: "...в период царствования Павла выходит много указов о цензуре, в основном запрещений, ограничений, пресечений, часто самодурных, но имеющих четко осознанную направленность: отгородить Россию от проникновения "пагубных" идей революционной Европы, в первую очередь Франции. Все указы, постановления выдержаны в духе распоряжений Екатерины в последние годы ее правления. Но и дальнейшее "усовершенствование" ее цензурной политики: создание системы, аппарата, особого учреждения, своеобразной машины, продуманной до деталей. Закладываются основы, вырабатываются правила, определяется устройство дальнейшего существования цензуры. И всем этим занимается, видимо, в значительной степени, лично Павел, придавая цензурным проблемам большое значение, уделяя им много внимания и времени". Рейфман П. С. Часть первая. Российская цензура. Глава 1. Вступление. Из истории русской, советской и постсоветской цензуры // [Персональная страница П. С. Рейфмана] / Тарутский университет. [Тарута, 2003]. URL: http://reifman. ru/russ-tsenzura/vstupleni

После свержения Павла I и коронации Александра I политика в области цензуры стала значительно более мягкой. В первую очередь был отменен запрет на ввоз иностранной литературы и периодических изданий. Кроме того, именно Александр I в 1804 году создал первый в России Цензурный Устав. Этот документ описывал весь путь издания, начиная со стадии ранней подготовки к печати и заканчивая распространением тиража. Устав считался достаточно мягким, так как прямо приписывал во всех вопросах предполагающих двойное толкование, автоматическое решение в пользу авторов текста. В тоже время, он запрещал к публикации любые атеистические тексты, тексты оскорбляющие государственную власть или критикующие существующие законы. Функции цензоров при этом возлагались на высшие учебные заведения, Устав предусматривал четко регламентированную две ступени обжалования первоначального решения цензора.

При Николае II была принята вторая редакция Цензурного Устава, существенно ужесточившая цензуру. Данный Устав, принятый в 1826 году, вошел в историю как "Чугунный". Его положение значительно расширили полномочия цензоров, в частности теперь в их задачи входил контроль над образованием и народным просвещением. Кроме того, перечень безусловно запрещенных произведений вырос на несколько порядков. В частности, запрещались любые книги, в том числе и исторические сочинения, которые отмечали недостатки самодержавия, как политического строя. Фактически, под запретом оказалась практически вся литература по истории античных Греции и Рима. Вместе с ней под запрет попала и легендарная "История Государства Российского" Карамзина. Была полностью запрещена любая философская литература, за исключением учебников. Отдельно были запрещены издания нарушающие нормы русского языка. Устав также несколько изменил структуру цензурного ведомства усложнив ее и добавив еще одну ступень обжалования. При этом решающим словом по любому произведению обладал совет из трех профильных министров. "Чугунный" устав просуществовал всего два года и в 1828-м был заменен более мягким документом, который к тому же, выводил из-под действия цензуры образование и народное просвещение.

В период реформ Александра II были предприняты дополнительные меры для ослабления контроля за деятельностью печати. В 1865 году, на замену Цензурному Уставу, был принят первый Временный закон о печати - "Временные правила о цензуре и печати". Это был либеральный акт, который отменил предварительную цензуру для печатных изданий объемом больше 10 листов, но только в Москве и в Санкт-Петербурге.

Однако, цензурный каникулы не пережили либерального императора. С восхождением на престол Александра III, в 1882 году, менее чем через год после коронации, были приняты новые Временные правила о цензуре и печати. Вместе с новыми правилами вернулась предварительная цензура предварительной печати. Кроме того, новые правила предусматривали целый веер санкций, для изданий так или иначе попавших в немилость к цензорам. Их ждали штрафы, конфискации тиражей, временные и постоянные запреты на деятельность, которые на практике были практически идентичны. Цензоры также имели право отстранять от работы любого автора или сотрудника издания на неопределенный срок.

В последствии Временные правила о цензуре были заменены только после Революции 1905 года Временными правилами о повременных изданиях. Во многом это был возврат к положениям Временных правил в редакции 1865 года. Предварительная цензура изданий отменялась, ограничения на содержание изданий снимались. Единственными исключениями стали материалы, порочащие честь и достоинство, а также материалы призывающие к стачкам и созданию профсоюзов, что было обычной практикой для того времени. Таким образом закон 1905 года стал одним из самых либеральных за всю историю Российской цензуры. Данное постановление, с началом Первой Мировой Войны, было заменено на Временное положение о военной цензуре. Данный закон представляет собой типичный нормативный акт о цензуре в военное время и останавливаться на нем подробнее не имеет смысла. Данный закон просуществовал вплоть до революции 1917 года.

Фактически в досоветской России роль основного закона о СМИ в разное время выполняли: Устав о цензуре (1804, 1826 и 1828 годов), Временные правила о цензуре и печати (1865 и 1882 годов), Временные правила о повременных изданиях 1905 года, Временное положение о военной цензуре 1914 года и другие нормативные акты, которые в действительности вводили или ослабляли введенные ограничения и барьеры.

С приходом большевиков к власти ситуация только ухудшилась. Был принят Декрета о печати. По нему вся сфера печати, радио и телевидения регулировалась прямыми решениями партийного и государственного руководства страны, с явным перевесом в сторону первого. Постановления принимались абсолютно по всем проблемам, начиная от того, кто будет редактором той или иной центральной газеты, и кончая вопросами строительства типографий, организации новых газет, ликвидации старых, разделения газеты на две новые или, наоборот, их слияния. Все эти вопросы напрямую решались на заседаниях партийных органов, при участии государственных органов. Если же возникал вопрос о мелких местных средствах массовой информации, то его решали партийно-советские структуры в регионах. Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики [Текст] / Рихтер А. Г. - Москва: Издательство Московского университета, 2002. - 352 стр.

Перестройка и распад Советского Союза открыли новую страницу в истории советских и российских средств массовой информации. Появилась возможность для создания частных СМИ, независимых от государственно-партийного аппарата. Гласность, ставшая одним из столпов Перестройки, заложила основы современной российской журналистики и позволила зародиться первым независимым газетам и телеканалам. С распадом Советского Союза и принятием "Закона о СМИ" эти новые медиа смогли окрепнуть и в конце сформировать тот меди рынок, который мы можем наблюдать сейчас.

Действующий закон о СМИ состоит из семи глав в которых приводятся основы деятельности, организации, распространения СМИ, урегулирована отношения с гражданами и организациями, прописаны права и свободы журналиста (более детально, нежели в Конституции, в которой дано основное право на свободу слова), разработаны положения о международном сотрудничестве в данной сфере, а также установлена ответственность за нарушение законодательства о СМИ.

Несмотря на такой обширный перечень вопросов затронутых в законе, медийное законодательство содержит огромное множество иных нормативно-правовых актов по этой или схожей тематике.

Например, федеральный закон "О государственной тайне" определяет порядок публикации видов сведений и данных, которые имеют особый порядок защиты и доступа. Федеральный закон "О персональных данных" устанавливает границы личной информации и случаи ее раскрытия. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит понятие дня тишины, когда за 24 часа до голосования приостанавливается вся агитационная деятельность и запрещается любая публикация, передача и распространение информации, способной оказать влияние на умы избирателей. Список таких законов можно продолжать еще очень долго, ведь вопросы, не урегулированные в одной отрасли права, могут быть раскрыты в другой.

Не менее важным законом по нашей тематике является Федеральный закон "О рекламе", принятый 13 марта 2006 года и вступивший в силу 1 июля того же года.

В нем были сформированы общие требования к рекламе, ее виды, особенности отдельных способов ее распространения, а также саморегулирование данной сферы, порядок государственного надзора за ней и ответственность за нарушение положений законодательства о рекламе.

Отметим, что это был не первый нормативный акт о рекламе в России. Еще в далеком 1995 году был принят Закон "О рекламе", который впервые ввел понятие рекламы, прописал права и обязанности участников рекламного процесса. А также механизмы государственного регулирования в данной сфере.

Основным отличием нового закона от старого стало изменение определения рекламы и появление круга информации, которая ей не является. Так же появилось определение и правовое регулирование спонсорской рекламы, а также были созданы запреты для распространения недобросовестной и недостоверной рекламы в их настоящих определениях.

Важно отметить, что в России до принятия первого закона о рекламе правовое регулирование этой сферы практически отсутствовало. Во времена Советского союза рекламы практически не было, по причине отсутствия выбора и альтернативности в товарах, а порой и по причине дефицита.

Первый рекламный взрыв произошел в 1980-е года прошлого века. И он ознаменовал принятием Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". По данному документу запрещалось распространение информации, которая может дискредитировать конкурента, что было крайне актуально в условиях появления и развития свободного рынка.

Специальное регулирование рекламы началось 10 июня 1994 года с принятием Указа Президента РФ № 1183 "О защите потребителей от недобросовестной рекламы". Это был очень маленький нормативный акт, состоящий в основном из списка требований к рекламе фактически касающиеся вопросов правдивости и подверженности информации.

Дополнительными законами, оказавшими влияние на рекламный рынок того времени, выступили Закон "О защите прав потребителей" 1992 года и Основы законодательства "Об охране здоровья граждан" 1993 года. Первый ввел требования к информации о товарах, работах и услугах, которая должна доводиться до потребителя, а второй ввел запрет на пропаганду запрещенных методов лечения и лекарственных средств.

В итоге до 1995 года в России не существовало полного специального нормативно - правового акта по регулированию рекламной деятельности, поэтому принятый Закона "О рекламе" стал центральным актом в данной сфере, который позже, в связи с динамичным развитие развитием отрасли и потребностью в актуализации правового регулирования, был заменен на закон 2006 года.

Действующее законодательство о СМИ не ограничивается законами, оно еще дополняется подзаконными актами, которые в иерархии нормативно-правовых актов стоят на следующей ступени. В Российское Федерации их огромное множество, но мы попробуем выделить основные: это указы Президента РФ (например: Указ Президента РФ от 09.12.2013 N 894 "О некоторых мерах по повышению эффективности деятельности государственных средств массовой информации"), постановления Правительства РФ (например: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. N 265 "Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации").

За последние годы (2012-2015 г.) законодательство о СМИ и о рекламе претерпело массу изменений, с помощью которых государство корректировало уже установленные правила игры исходя из текущей действительности. Может ли такая активность повлиять на развитие рынка рекламы, спросите Вы? Конечно! Однако возникает следующий вопрос: в какой степени и с какими последствиями? Именно на него мы и попытаемся найти ответ в данной работе.

Похожие статьи




Структура законодательства о СМИ в РФ и исторический экскурс в ее историю - Влияние изменений в российском законодательстве

Предыдущая | Следующая