Анализ эффективности изменений земельного законодательства - Формирование объектов недвижимости на территории района

Вступивший в силу с 1 марта 2015 года, новый порядок формирования и предоставления земель из государственной и муниципальной собственности физическим и юридическим лицам имеет ключевое значение. Так как, по мнениям экспертов, это самые масштабные изменения земельного законодательства за последние 14 лет, учитывая что, до 92% земли находится в государственной собственности, большая часть на которые не разграничена.

Нюансы в данном вопросе заключены в словах "находится в государственной собственности". То есть, чтобы начать производство, строительство, или разместить какой-либо объект, надо ее получить у государства -- в большинстве случаев. Но как ее получить? Этот вопрос до настоящего момента оставался открытым.

Чтобы получить землю у государства нужно иметь законное право, четко прописанное в законе, и даже если право есть, но не прописан порядок предоставления земель, то результат будет нулевым. До настоящего момента в такую проблему и упирался существовавший порядок предоставления земли.

До настоящего времени, земля могла попасть в хозяйственный оборот только как земельный участок, то есть как объект, который:

    - имеет четкие границы (сформирован), - имеет кадастровый номер (поставлен на государственный учет ), - имеет юридический статус (поставлен на учет в государственный реестр прав).

В настоящий момент большинство земель в государственной собственности не разграничены, они как бы в статусе "держим в уме". Это выражается в белых пятнах на кадастровой карте Росреестра.

Более того, до настоящего времени конкретного определения земельного участка как объекта хозяйственного оборота, не существовало.

Новый закон пытается решить эти проблемы:

    - уточняется понятие "земельный участок", - устанавливается порядок формирования земельных участков, - устанавливается порядок приобретения лицами земельных участков, - вносятся корректирующие нормы в ряд других законов, связанных с земельными отношениями.

В юридической практике (и не только в ней) почти все зависит от определения термина, которым оперирует закон. Вначале это может показаться только узко юридическим вопросом, не имеющим отношения к реальной деятельности, к сути проблемы, однако это не так. Нельзя управлять неопределенным и обсуждать неопределенное. Поэтому новым законом определены признаки земельного участка как объекта хозяйственного оборота и порядок его формирования. То что законодатели определились в терминах, обещает разрешить множество вопросов, сейчас возникающих в судах.

Пункт 3 статьи 6 Земельного кодекса гласит -- Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных (законом) прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи [1].

Законодатель указал полный и закрытый перечень документов, на основе которых можно формировать земельные участки, положив конец неразберихе, порождаемой противоречием нескольких законов, регулирующих земельные отношения, как это и указывалось в пояснительной записке к законопроекту. В частности, это были противоречия между Земельным, Лесным, Градостроительным кодексами и законом о садоводческих объединениях граждан.

Теперь образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

    - проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ; - проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков; - утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории" (только в случае, если нет проекта межевания территории) [1].

Кроме этого указывается, когда возможно формирование земельного участка только при наличии проекта межевания:

    - из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории (т. е. комплексной застройки); - из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам; - в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии (то есть, например, в случае, когда надо снести квартал ветхого жилья и на его месте построить новое); - в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами (то есть опять же в границах квартала); - для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения (трубопроводы, ЛЭП и т. д.).

Таким образом, все масштабные вопросы, как комплексная застройка и строительство линейных сооружений основывается на проект межевания территории.

Это означает, что законодатель сделал шаг в сторону концепции распоряжения землей на основе документов комплексного территориального планирования и удаляется от идеи "лоскутного одеяла". Это можно назвать положительным явлением. Дело в том, что проект межевания в соответствии с Градостроительным кодексом, готовится на основе проекта планировки (или зачастую, как его часть), смысл которого есть комплексное рациональное размещение на определенной территории объектов инфраструктуры, призванное не допустить строительства точечных объектов, никак не обеспеченных ни дорогами, ни инженерной инфраструктурой, ни транспортом. Кроме того, проект планировки напрямую связан с назначением земельных участков, их видом разрешенного использования.

Хотя для полноты вопроса следует отметить, что механизм внесения изменений в проект планировки и в правила землепользования и застройки, не отменены. Значит, нуждающемуся в земле лицу нужен один из этих документов: либо проект межевания (порядок его принятия регулируется Градостроительным кодексом), либо утвержденная схема расположения земельного участка, исключая лесные участки.

Здесь выявляется нерешенная проблема. Законодатель переносит все заботы, в том числе и расходы по подготовке схемы расположения земельного участка, проекта межевания, а соответственно, и проекта планировки на нуждающееся в земле лицо. Это же распространяется и на случаи, когда участок предоставляется на аукционе: лицо рискует оформить участок за свой счет, но не выиграть этот аукцион. Порядок же возмещения расходов не предусмотрен. Но на территории городов федерального значения Москвы и Петербурга это должны делать исключительно уполномоченные на это органы [1].

Законопроект подавался как попытка решения вопроса упрощения обеспечения землей инфраструктурных проектов и физических лиц по образу моделей, существующих на Западе. Такое решение вопроса сокращало бы сроки строительства, расходы строительства, а так же урезало поле для коррупции и создания бюрократических проволочек. Однако если принять во внимание опыт Финляндии или Германии, то можно смело сказать, что эта попытка не удалась. Так как "Запад" создал весьма комфортные для ведения бизнеса условия, этот опыт кратко можно описать так:

    - заинтересованное лицо определяется с местом и количеством земли; - направляет запрос; - государство само в течение четко определенного срока формирует участок, ставит его на учет. Готовит все необходимые документы; - заинтересованное лицо получает участок в соответствии с утвержденной процедурой к заранее известной дате и по заранее известной цене.

А исходя из законов Российской Федерации, заинтересованное лицо должно провести все эти процедуры самостоятельно. И даже положение в статье 11.10 ЗК РФ о том, что лицо не должно проводить согласования подготовленной схемы земельного участка, не исправляет ситуацию, это ясно практикующим специалистам.

Законодатели подробно определили случаи и порядок предоставления земельных участков. Установлен закрытый перечень документов-оснований перехода права на земельный участок, принадлежащий государству или муниципалитету:

    - решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; - договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; - договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; - договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование [1].

Установлены способы перехода прав на земельный участок, принадлежащий государству или муниципалитету:

    - в собственность за плату: только на торгах в форме аукционов за исключением перечисленных; - в собственность бесплатно; - в аренду (платное временное пользование): только на торгах в форме аукционов за исключением перечисленных случаев; - в безвозмездное (временное) пользование; - в постоянное (бессрочное) пользование [1].

Установлен порядок:

    - проведения торгов; - предоставления участка без торгов; - предоставления земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства и фермерства; - предоставления земельных участков гражданам бесплатно; - предоставления земельных участков под зданиями и сооружениями [1].

А так же установлен порядок использования земельного участка без передачи прав посредством сервитута или без него.

Любой закон -- это программа, алгоритм действий. Это установленный и легализованный порядок, последовательность действий, которые должно сделать в определенных случаях. Это указание о том, как надо поступать в определенных случаях. Исходя из этого, не вдаваясь в нюансы формулировок и лазеек в тексте закона, можно сделать выводы об эффективности изменений внесенных в земельное законодательство, и проанализировать, какое влияние окажет новый закон на земельные отношения.

Безусловно, основной заслугой законодателя можно считать внесение ясности в формулировки и порядок действия закона -- решена проблема с неразберихой и с противоречиями покончено. В частности, это были противоречия между Земельным, Лесным, Градостроительным кодексами и законом о садоводческих объединениях граждан. Установлен четкий порядок действий во всех случаях, которые опять же четко предусмотрены и сформулированы. Кроме того, законом предусмотрены довольно обширные переходные положения, направленные на облегчение процесса внедрения новых правил и процедур.

Еще одни положительным моментом является то, что формирование и предоставление земельных участков полностью замыкается на документы территориального планирования, что создает среду для рационального и гармоничного развития территорий.

Также нужно отметить упрощение процедур с формированием земельных участков в случаях комплексной застройки и развития застроенных территорий. До настоящего момента строители тратили до трети времени и половины бюджета на решение земельных вопросов, не занимаясь своей прямой функцией. Существенным пробелом действовавшего законодательства было то, что аукцион на предоставление земельного участка участники строительного процесса вынуждены были проходить даже тогда, когда это было полностью нецелесообразно, в результате строительство существенно обогащалось рисками и дорожало. То же с разработкой недр: выиграв право на разработку участка недр, нужно было еще и выиграть право на использование земли над этим участком. Теперь все подобные нюансы очерчены и прописаны в разделе исключений как случаи предоставления земли без торгов. Здесь стоит отметить и внесение в Гражданский кодекс РФ дополнений в части оснований прекращения права собственности -- четко прописаны нормы отчуждения объектов незавершенного строительства. Данная норма направлена на стимулирование застройщиков к выполнению сроков строительства на публичной земле.

Так же предусмотрена возможность обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности. Такое нововведение направлено на снижение количества случаев применения довольно затруднительной процедуры изъятия земельных участков.

Установлены нормы, решающие множество земельных вопросов, относительно строительства инженерной инфраструктуры -- дорог, трубопроводов, линий связи. Для их строительства теперь не обязательно формировать несуразные змеевидные земельные участки для выполнения требований Градостроительного кодекса. Теперь для этого достаточно установления сервитута, который ставится на учет в государственный кадастр недвижимости. Для ремонта же достаточно просто получения разрешения, выдаваемого государственным органом. Его теперь достаточно и для проведения инженерных изысканий для строительства вместо необходимости арендовать для этого землю, что существенно снижает организационные и финансовые издержки строительства.

К указанным случаям в новой статье 39.33 ЗК РФ, кроме перечисленного, так же отнесено строительство временных или вспомогательных сооружений, размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ [1].

Введение данных норм призвано сократить время, затрачиваемое на оформление земельных правоотношений при выполнении перечисленных работ.

Теперь легче оформить землю дачникам и "прирезки" частным землевладельцам, так называемые само захваты общественных земель, которые фактически используются землевладельцем, но в собственность оформить их было сложно. Облегчение выражено исключительно в организационной форме -- более четко прописанном порядке оформления земли и предоставления ее в собственность. Абсолютному большинству граждан бесплатно получить землю не получится. Такой порядок касается садоводов, огородников, дачников, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, фермеров. Все это -- разные статусы землепользователя и регулируются они разными специальными законами.

Законодатель предусмотрел случаи бесплатного предоставления земли отдельным категориям специалистов (эти категории еще не установлены) и многодетным семьям (критерии предоставления также не уточнены). Следует заметить, что положение про "землю - многодетным" приняли уже давно, но оно было полностью саботировано всеми без исключения губернаторами субъектов Федерации. Дело в том, что федеральный закон имел чисто декларативный характер. Он объявляет о такой возможности предоставить землю многодетным семьям, отдавая на откуп регионам создание и внедрение механизма ее реализации. Понятно, что это невыгодно всем тем, кто мыслит исключительно в категориях прибыли. Соответственно, этот механизм не был реализован, и вызывает сильные сомнения, что он будет реализован и в данном случае.

Новый закон предполагает, что любой желающий может купить или взять в аренду любую свободную землю у государства на торгах. Однако подробный анализ закона и, в частности, п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ [1] показывает, что существует гигантский перечень препятствий, который полностью перекрывает идею свободной продажи земли и который обеспечивает государству полный контроль над вопросами предоставления земли:

    - желаемый участок заинтересованное лицо должно формировать и ставить на учет само и за свой счет, без гарантий приобрести его на аукционе; - участок должен соответствовать множеству условий территориального планирования, которые соблюсти весьма сложно; - продажа участка под застройку вообще запрещена, кроме конкретно оговоренных случаев; - до 01.01.2020 государство может отказать в предоставлении участка, в том числе и по основаниям, утвержденным законом субъекта Федерации [6].

Все это позволяет сделать вывод о том, что государство отказалось от идеи тотальной распродажи земли и ее неконтролируемого несистемного использования.

Делая вывод из выше сказанного, можно отметить такие положительные моменты нового порядка установленного земельным законодательством:

    - внесена ясность в определения и структурирован порядок действий при предоставлении земельных участков; - сделан шаг в сторону территориального планирования и гармоничного развития территории; - сделано существенное облегчение строителям в части организационных мероприятий, связанных с оформлением прав на землю; - сделано некоторое облегчение фермерам, дачникам, садоводам и огородникам в части организационных мероприятий; - установлены нормы, решающие множество земельных вопросов, относительно строительства инженерной инфраструктуры.

Внедрение новых норм закона в условиях Российских реалий сельской местности оказалось сложной проблемой. А выразилось это в том, что районные власти передали полномочия по предоставлению земель сельским советам, при этом не уточнив регламент применения новых норм закона. Кроме этого закон обязал сельсоветы обзавестись правилами землепользования, и самостоятельно определить форму схемы расположения земельного участка, так как Правительство РФ ее до настоящего времени не утвердило. Все перечисленное требует материальных затрат и привлечения специалистов, что для низшей административной единицы сложный вопрос.

Возможно, законодатель подразумевал, что реализация земель на торгах поможет исправить данное положение дел, а так же выделение земель для строительства жилья специалистам привлечет квалифицированные кадры.

Но рассматривая данный вопрос на примере Целинного района, на практике ситуация выглядит иначе. Большинство сельсоветов района, боясь "оступиться", либо работают в прежнем порядке, либо заморозили все действия по предоставлению земель. Так же обстоит и ситуация с проведением торгов. Тут же стоит отметить, что статья закона о бесплатном предоставлении земель специалистам для строительства жилья и в новой редакции носит лишь декларативный характер и перечень специалистов, имеющих право на предоставление, так же не определен. Поэтому данная норма закона на практике просто не реализуется. Подводя итог выше сказанному можно сделать вывод, что много пробелов в земельном законодательстве заполнено, но желание законодателя приблизить Российскую модель землепользования к западному образцу пока не находит применения на практике.

Решением одной из обозначенных проблем может быть утверждение перечня специалистов имеющих право на получение земель бесплатно, и назначение ответственных за реализацию этого проекта. Для решения другой проблемы отменить аукционы на землю, так как их проведение для низшей ступени административного деления, не имеющих квалифицированных кадров и средств тяжело осуществимая задача. Так и для заинтересованного в покупке лица, аукцион не гарантирует право приобретения участка, даже при условии его затрат на оформление. Если из этой цепочки исключить аукцион, то даже при условии выкупа земли от 50% кадастровой стоимости участка, желающих будет в разы больше, что позволит вовлечь в оборот и зарегистрировать множество земель.

Похожие статьи




Анализ эффективности изменений земельного законодательства - Формирование объектов недвижимости на территории района

Предыдущая | Следующая