Сравнительный анализ зарубежного и отечественного опыта бюджетного финансирования общего образования - Система бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации

Проблема справедливого и рационального распределения ограниченных ресурсов государства всегда являлась актуальной темой исследований, в том числе распределения финансов государства.

В разных странах объем доступных государственных средств существенно различается. В странах, где общие государственные расходы составляют большую часть национального богатства (таких, как Франция, Ямайка и Швеция), доля государственных расходов на образование меньше. И наоборот, страны с более ограниченными доступными по отношению к национальному доходу государственными средствами (такие как Мадагаскар, Оман и Таиланд) имеют тенденцию тратить большую долю государственных доходов на образование. Большинство стран с государственными бюджетами превышающими 40 % от ВВП тратят менее 17 % расходов бюджетов на образование [2.13].

В последние годы рост ВВП и рост государственных расходов во многих странах сопровождался увеличением бюджетов на образование. В целом рост экономики и государственных расходов соответствовал увеличению расходов на образование. [2.13; 2.46]. Данная тенденция наблюдается и в РФ в период с 2008 по 2013гг. и на плановый период 2014 - 2015 гг..

Государственные расходы на образование в 2004 и 2009 гг. по различным регионам мира представлены в таблице 3.

Таблица 3

Государственные расходы на образование в процентах от ВВП по регионам мира в 2004 и 2009 гг.

Регион	2004г.	2009г.
Число стран	Расходы на образование в % от ВВП	Число стран	Расходы на образование в % от ВВП
Всего	Начальное образование	Среднее образование	Высшее образование	Другие расходы на образование*
Северная Америка и Западная Европа	29	5,6	24	5,2	1,4	2,1	1,3	0,4
Центральная и Восточная Европа	20	4,2	16	5	1,2	2,1	1,1	0,6
Африка южнее Сахары	45	4,5	35	4,9	2,3	1,3	1,0	0,3
Латинская Америка и страны Карибского бассейна	41	4,4	25	4,8	1,7	1,5	0,9	0,7
Южная и Западная Азия	9	3,6	7	4,7	1,9	1,9	0,7	0,2
Восточная Азия и Тихоокеанский регион	34	2,8	17	4,5	1,5	1,3	1,0	0,7
Арабские страны	20	4,9	14	4,3	1,4	1,5	1,0	0,4
Центральная Азия	9	2,8	7	3,6	0,9	1,6	0,5	0,6
Весь мир	207	4,4	145**	4,8	1,7	1,6	1,0	0,5

Figure 33

Расходы" включает в себя расходы на дошкольное образование и нераспределенные расходы.

И региональные средние показатели рассчитываются на основе 145 стран, по которым имеются данные за период с 2007 по 2009 гг., представляющих 83% от общего объема мирового ВВП в ППС $.

Но при этом доля государственных расходов на образование в процентах от ВВП в Российской Федерации ниже общемировых показателей. В 2009г. среднем по миру расходы на образование составляют 4,8%. В РФ доля расходов на образование в ВВП в 2012 и 2013 гг. (см. таблицу 2) на 0,6% меньше, чем в целом по миру и на 1% меньше, чем в странах Северной Америки и Западной Европы. Расходы на образование в РФ сопоставимы с аналогичными расходами стран Восточной Азии и Тихоокеанского региона (4,5%), Арабскими странами (4,3%).

В цифрах бюджета на плановый период до 2020г. прослеживается рост данных расходов в ВВП до 4,8% [1.20], что также не является достаточным для динамичного развития образования в соответствии с показателями ведущих мировых государств.

Во всем мире государственные расходы на начальный и средний уровень образования как доля ВВП распределяются равномерно. Государственные расходы на начальное и среднее образование в мире составили 1,6% и 1,7% ВВП в 2009 году соответственно. Однако, ситуация значительно отличается в различных странах и различных регионах.

Доля государственных расходов на общее образование в ВВП по Российской Федерации в период с 2008 по 2012 находиться на уровне 1,86%, данное значение ниже процента аналогичных расходов в развитых зарубежных странах.

В целом финансирование образования имеет неоднозначный характер. Если сравнивать зарубежные страны между собой, то разница по расходам на образование в конкретных странах в процентном отношении к ВВП огромна. В относительном выражении страны с высоким уровнем вложений в образование расходуют в 8 - 20 раз больше, чем страны с низким уровнем вложений образование [2.13].

В общем случае показатель расходов на образование равный 2% признается низким. Ни в одной стране Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии, Латинской Америки, Северной Америки и Западной Европы или Южной и Западной Азии нет таких низких показателей государственного финансирования образования. Высокими признаются государственные расходы на образование, превышающие 8 % от ВВП [2.13].

Интересно рассмотреть сопоставление расходов на образование в процентах к ВВП, индекс уровня образования, объемы ВВП и объемы ВНД на душу населения по различным государствам (таблица 4).

Таблица 4

Рейтинги стран мира по уровню расходов на образование в ВВП, уровню образования, размеру ВВП, ВНД на душу населения

Страна	Рейтинг стран мира по уровню расходов (государственных и частных) образование в ВВП	Рейтинг стран мира по уровню образования населения	Рейтинг стран мира по объему ВВП	Рейтинг стран мира по размеру ВНД на душу населения
Расходы, %	Место	Индекс	Место	ВВП, $ млн.	Место	Доход, $	Место
Швеция	7,3	16	0,90	16	525742	21	56 210	10
Франция	5,9	34	0,87	27	2612878	5	41 750	24
Великобритания	5,6	45	0,82	39	2435174	6	38 250	27
США	5,4	52	0,94	5	15684800	1	50 120	14
Южная Корея	5,0	66	0,93	6	1129598	15	22 670	39
Канада	4,8	72	0,93	10	1821424	11	50 970	13
Италия	4,7	74	0,86	32	2013263	9	33 840	30
Германия	4,6	79	0,93	9	3399589	4	44 010	22
Словакия	4,1	97	0,88	23	91619	63	17 170	47
Россия	4,1	98	0,78	49	2014775	8	12 700	59
Парагвай	4,0	99	0,64	111	25502	95	3 290	124
Япония	3,8	104	0,88	18	5959718	3	47 870	17
ВСЕГО:	153	188	190	193

Рейтинг стран мира по уровню национальных расходов на образование, выраженных в процентах от ВВП, представлен по состоянию на 2006 - 2010 годы (опубликованы в 2012 году) [3.1]. Рейтинг Индекса уровня образования в странах мира представлен по состоянию на 2011 год (опубликованы в 2012 году на сайте hdr. undp. org). Рейтинги стран и территорий мира по ВВП и ВНД на душу населения, рассчитанные по методике Всемирного банка, представлены по состоянию на 2009 г. и 2012 г. соответственно [3.1].

Индекс уровня образования в странах мира (Education Index) -- это комбинированный показатель Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Индекс измеряет достижения страны с точки зрения достигнутого уровня образования ее населения по двум основным показателям:

1) Индекс грамотности взрослого населения (2/3 веса). 2) Индекс совокупной доли учащихся, получающих начальное, среднее и высшее образования (1/3 веса).

Эти два измерения уровня образования сводятся в итоговом Индексе, который стандартизируется в виде числовых значений от 0 (минимальное) до 1 (максимальное). Принято считать, что развитые страны должны обладать минимальным показателем 0,8, хотя в подавляющем большинстве они имеют показатель 0,9 или выше. При определении места в мировом рейтинге все страны ранжируются на основе Индекса уровня образования, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению этого показателя, а последнее - низшему.

Данный показатель, хотя и является достаточно универсальным, обладает рядом ограничений. В частности, он не отражает качества самого образования. Также он не показывает в полной мере разницу в доступности образования в силу различий в возрастных требованиях и в длительности обучения. Такие показатели, как средняя длительность обучения или ожидаемая продолжительность обучения, были бы более репрезентативными, однако соответствующие данные отсутствуют для большинства стран. Кроме того, показатель не учитывает студентов, обучающихся за рубежом, что может искажать данные по некоторым малым странам.

Интересен факт, что России, занимая 8 из 190 место по объему ВВП и 59 из 193 место по уровню ВНД на душу населения (входит в рейтинге в 61 страну с высоким уровнем дохода на душу населения), занимает 98 из 153 место по уровню расходов на образование и 49 место из 188 по уровню образования. Следовательно, необходимо увеличивать расходы на образование и рассматривать подробно, что влияет на эффективность образования.

Если рассматривать объем расходов на образование в расходах консолидированного бюджета РФ, то можно отметить, что за весь анализируемый период с 2008г. по 2016г. данный показатель находится в среднем на уровне 11,3% (таблица 5) [3.5].

Таблица 5

Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сфере образования в 2009 - 2016 гг.

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
Образование всего, млрд. руб.	1763,9	1893,76	2281,76	2650,94	2870,5	3 008,7	3 313,2	3 648,6
Удельный вес в общей сумме расходов бюджетов бюджетной системы РФ, %	11,1	10,8	11,2	11,2	11,5	11,4	11,4	11,5
В том числе
Федеральный бюджет, млрд. руб.	418,01	442,81	553,37	603,84	565,8	579,7	619,2	650,0
Консолидированные бюджеты субъектов РФ, млрд. руб.	1345,89	1450,95	1728,39	2047,1	2 304,7	2 429,0	2 694,0	2 998,6

Сравним Государственные расходы на образование в процентах от общих государственных расходов в Российской Федерации и в ряде ведущих мировых государств по данным за 2011 г. (таблица 6) [2.31].

Таблица 6

Государственные расходы на образование в процентах от общих государственных расходов в 2011 г.*

Государство	Всего	Из них по ступеням образования
Дошкольное образование	Начальное, основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное и послесреднее невысшее образование	Среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование
Россия	11,2	2,0	5,3	2,7
Великобритания	11,3	0,6	9,0	1,6
Германия	10,5	0,9	6,6	2,8
Италия	9,0	0,9	6,5	1,7
Канада	12,3	П (4)**	8,3	4,7
Республика Корея	15,3	0,3	10,8	2,6
США	13,1	0,8	9,3	3,0
Франция	10,4	1,2	6,8	2,4
Швеция	13,2	1,3	8,2	3,7
Япония***	8,9	0,2	6,4	1,8

По зарубежным странам - данные (за 2009 г. или ближайшие годы) включают государственные субсидии домохозяйствам на поддержание уровня жизни студентов, не связанные с образованием; по России - расходы из средств консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Включены в другую графу, номер которой указан в скобках после "п".

Расходы на послесреднее невысшее образование частично включены в расходы на высшее образование

В целом можно отметить, что процент государственных расходов на образование в общих государственных расходов в РФ соответствует данному показателю в ряде ведущих мировых государств. Здесь необходимо проводить более детальный анализ с учетом сложившихся и активно развивающихся экономик государств, систем образования и других факторов.

Рассмотрим динамику расходов на общее образование в расходах бюджетов различных уровней в период с 2008 по 2011 гг. (Таблица 7) [2.29].

Таблица 7

Государственные расходы на образование по подразделам классификации расходов бюджетов и уровням бюджетной системы в период с 2008 по 2011г., млрд. рублей

Показатель	Годы
2008	2009	2010	2011
Консолидированный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов	1664,2	1783,5	1893,9	2231,8
Дошкольное образование	254,5	287,0	221,3	394,7
Общее образование	737,1	795,6	827,4	989,7
Федеральный бюджет	355,0	418,0	442,8	553,4
Дошкольное образование	3,6	4,0	4,3	5,6
Общее образование	4,1	5,1	5,8	56,1
Бюджеты государственных внебюджетных фондов	17,0	19,6	0,1	0,1
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	1292,2	1345,9	1450,9	1728,4
Дошкольное образование	250,9	282,9	317,0	390,3
Общее образование	733,0	790,5	821,6	979,9
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов	0,01	0,0	0,0	0,0

Из таблицы 8 видно, что затраты на общее образование растут по всем уровням бюджетной системы РФ. При чем прирост консолидированных затрат на общее образование по различным годам составляет от 4,0 до 23,06%, прирост затрат в разрезе федерального бюджета - от 13,73% дл 867,24%, прирост затрат в разрезе консолидированных бюджетов субъектов РФ - от 4,93 до 23,07%.

В [1.15] отмечается, что "Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития.... проектов в сфере Образования и науки... явно недостаточно.

На низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений...

Эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств".

Проведем краткий анализ расходов на образование в разрезе уровней бюджета.

Диаграмма на рисунке 2 наглядно показывает снижение доли расходов федерального бюджета в общих расходах на образование (с 22% в 2009 году до 18% в 2016г.) и прирост доли расходов региональных бюджетов (с 78% в 2009 году до 82% в 2015г.)

Основным фактором, повлиявшим на снижение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделу "Образование", является завершение ряда проектов, в том числе уменьшение расходов федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В 2013 году предусмотрено завершение проекта по модернизации региональных систем общего образования, основной целью которого, кроме укрепления материальной базы школ, является также повышение заработной платы учителей. С 2014 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета выплаты денежного вознаграждения за классное руководство. С 2015 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета реализации мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Расходы федерального бюджета на образование (без учета межбюджетных трансфертов) в основном относятся к сфере высшего образования [2.32].

Рис. 2 Соотношение расходов Федерального бюджета и Консолидированного бюджета субъектов РФ

Анализ структуры расходов субнациональных бюджетов различных государств показывает, что удельный вес различных направлений расходов значительно варьируется от страны к стране. Вместе с тем расходы на образование составляют в среднем 25% совокупных расходов субнациональных бюджетов [2.35].

В РФ данный показатель находиться на уровне 25% в 2012г, 23% в 2011г., 22% в 2010г. и 2009г., 21% в 2008г. Следовательно, доля расходов на образование в консолидированном региональном бюджете в РФ соответствует общемировым показателям.

Но при этом можно отметить различие в уровне бюджетных расходов на образование в самих регионах РФ. В частности, расходы на общее образование на одного обучающегося в 2011 году различаются в 5,7 раз в различных регионах [3.7] с учетом корректировки на Индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Системная взаимосвязь форм государственного устройства, систем распределения бюджетных полномочий и организации бюджетного финансирования образования в целом и в частности общего образования в мире и в РФ представлена на рис.3 [2.7, 2.10, 2.35, 2.37, 2.48].

Рис. 3 Организация бюджетного финансирования общего образования в мире и в Российской Федерации

Краткое описание практики бюджетного финансирования общего образования в странах мира, в том числе и в Российской Федерации, представлено в таблице 8 [2.7, 2.10, 2.35, 2.37, 2.48].

Таблица 8

Международная практика бюджетного финансирования общего образования

Государство	Форма государственного устройства	Централизация / децентрализация в системе распределения бюджетных полномочий	Описание бюджетного финансирования общего образования
1	2	3	4
США Канада Швейцария (конфедерации по конституции)	Федерации	Децентрализованные системы	США: нет единых стандартов образования, каждый штат самостоятельно контролирует качество образовательных программ в средних школах. 92 % расходов, связанных со школьным образованием, - это расходы штатов и местные расходы, 8% - расходы федерального бюджета. Канада: нет единого государственного органа, управляющего образованием. Системы образования в каждой провинции страны отличаются, контролируются самостоятельно. Канада ежегодно затрачивает 7% ВВП на поддержку и развитие системы образования. Начальное и среднее образование финансируется территориальными и местными правительствами. Швейцария: дошкольное, начальное и первая ступень среднего образования (обязательное среднее образование) полностью подчинено региональным властям. Государство отвечает только за соблюдение принципа общедоступности и бесплатности, гарантирует качество образования. Вторая ступень среднего образования (полное среднее образование) находится в ведении кантональных правительств. Каждый кантон (регион) в Швейцарии имеет собственное школьное законодательство. Начальные школы финансируются общинами (городами и деревнями), средние школы - кантонами.
Германия	Федерация	Децентрализованная система	Большая доля федерального бюджета в сфере образования. Высоко влияние федерального правительства на исполнение традиционно субнационального полномочия - предоставление услуг школьного образования. При этом законодательное полномочие по реализации начального и среднего образования закреплено за землями, доля фактических расходов земель - 80%, муниципалитетов - 20%., расходы на уровне федерации - 0%.
Бельгия	Федерация	Децентрализованная система	Субнациональные органы власти и управления осуществляют полномочия в сфере образования (кроме ряда регулятивных полномочий).
Испания	Унитарное государство - конституционная монархия (региональная или квазифедеральная форма государственного устройства)	Децентрализованная система	Полномочия по реализации образования закреплены за регионом. Доля фактических расходов на образование: центр - 6,5%, регионы, в том числе автономные города - 89,4%, муниципалитеты - 4,1%. (2004г.) При этом рост расходов субнациональных бюджетов. Детальное регламентирование расходов центральными органами публичной власти. В сфере образования центральное правительство устанавливает минимальные стандарты качества, определяет их перечень и содержание, требования к территориальной и социальной доступности и т. д. Важной особенностью распределения расходных полномочий в современной Испании является то обстоятельство, что роль местных (в отличие от субнациональных) органов власти остается ограниченной даже в сфере предоставления услуг начального и среднего образования.
Китай	Унитарное государство - республика - "федерализм, сохраняющий рынок"	Централизация доходных источников - децентрализация расходных полномочий Политическая система - централизованная	В сфере образования доля фактических расходов: центр - 8 %, провинция - 15%, округ - 17, муниципалитет - 60%
Франция	Унитарное государство республика	Централизованная система	Государство утверждает все школьные программы, организует экзамены. Субнациональные органы власти в 2000-х годах отвечают за расходы в сфере образования на уровне регионов, коммун и муниципалитетов, часто происходит совместное выполнение. Дошкольное образование и школьное образование находиться в ведении коммун и муниципалитетов.
Греция, Португалия, Новая Зеландия	Унитарные государства республики конституционная монархия	Крайне централизованные системы	Греция: государство ведет строжайший контроль над всем процессом образования, начиная с детских садов и заканчивая высшими учебными заведениями. Система образования в Греции централизована. Португалия: постоянный рост расходов на образование со стороны государства. Новая Зеландия: около 17% бюджета страны идет на развитие и поддержку образования. 80% школ государственные, 20% частных школ получают дотации от государства Министерство образования дает рекомендации правительству в области образования всех уровней. Доля субнациональных бюджетов этих государств не превышает 10-12% расходов консолидированных бюджетов
Российская Федерация	Федерация	Децентрализованная система	Реализация полномочий в сфере общего образования закреплена на уровне органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, финансовое обеспечение реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с ФГОС закреплено на уровне субъекта РФ. Расходы в сфере образования: федеральный уровень - 23%, региональный уровень - 77%. Доля расходов на общее образование в расходах консолидированных бюджетов регионов - 14 %. В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование - 71% (по данным 2012г.)

Сравнивая системы финансирования общего образования в различных странах мира, можно отметить, что организация финансирования общего образования в РФ соответствуют общемировой практике, при которой расходов в данной сфере в основном закреплены за субнациональными уровнями власти.

В период с 2008 по 2012гг. наблюдается общий рост расходов на образование и общее образование в РФ, что соответствует общемировым тенденциям. Но при этом за рассматриваемый период доля государственных расходов на образование и общее образование в ВВП ниже, чем в целом по миру.

Размер доли государственных расходов на образование в общих государственных расходов в РФ соответствует данному показателю в ряде ведущих мировых государств.

Структура расходов на образование (федеральный, региональный уровни) в консолидированном бюджете в РФ соответствует общемировым показателям. Но при этом существует различие в уровне бюджетных расходов на образование и на общее образование в самих регионах РФ.

Организация бюджетного финансирования общего образования в РФ в целом соответствует практике ведущих мировых государств, в том числе и с аналогичным России федеративным устройством.

Похожие статьи