Зарубежный опыт формирования бюджетного механизма

Управление бюджетом любого государства осуществляется посредством бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. С его помощью бюджет можно использовать в качестве инструмента государственного регулирования экономики, а также стимулирования производственных и социальных процессов. Основной целью государственного регулирования является финансовое обеспечение темпов и пропорций развития экономики, а также социальных гарантий населению. Поэтому назначение бюджетного механизма сводится к следующим функциям: мобилизация денежных средств в бюджет, расходование бюджетных средств, межбюджетное распределение и перераспределение финансовых ресурсов.

Исследование бюджетного механизма предполагает подробный анализ конституционного законодательства. Конституция, являясь основным законом государства, закрепляет основы функционирования финансовой системы страны. Особенность конституции как политико-правого акта, устанавливающего основы государственного строя, нашла свое отражение в регулировании финансового механизма через нормы и принципы. Единственным финансовым институтом, который подробно урегулирован на конституционном уровне, является государственный бюджет. Конституция законодательно закрепляет за каждой территориальной единицей право самостоятельно формировать свой бюджет, дает подробное описание процедуры принятия бюджета. Это обусловлено тем, что вопросы составления и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высших органов власти и управления, а, следовательно, с формой правления в данном государстве.

В большинстве конституций зарубежных стран нормы бюджетного механизма содержатся в специальном разделе, который посвящен финансовым вопросам, что, позволяет наглядно показать специфику финансовой деятельности государства.

Например, в Германии самый крупный раздел Основного государства ФРГ (Конституции государства) составляет "Финансовая конституция", в которой закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель. Главная цель данного раздела Основного закона - четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями, обеспечение единого (высокого) жизненного стандарта на территории всей страны [1, 2]. Для достижения этой цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям. Финансовая конституция устанавливает порядок, обеспечивающий рациональное участие федерации в целом и составляющих ее территорий в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решаются следующие задачи: распределение расходов, распределение законодательных полномочий в области налогообложения, распределение налоговых полномочий и организация управления в финансовой сфере.

В некоторых странах Ближнего Востока (Оман, Саудовская Аравия, Ливия, Израиль) не существует писаной конституции. Там приняты специальные законы, регламентирующие бюджетные вопросы. Например, принятый в Саудовской Аравии Регламент Совета министров включает в себя раздел "Финансовые положения". В Израиле неписаная конституция представляет собой совокупность несистематизированных основных законов и других источников конституционного значения. Один из девяти действующих основных законов Израиля "О государственной экономике" целиком посвящен вопросам публичных финансов и бюджетного процесса. В Ливии в качестве источника государственного права используется джамахирийская политическая доктрина М. Каддафи, поэтому нормы ливийского бюджетного права формируются в строгом соответствии с постулатами его "Зеленой книги" [3].

Одним из важнейших конституционных принципов является принятие бюджета в форме закона. Кроме того, в конституциях некоторых стран при закреплении процедуры делегированного законодательства оговаривается недопустимость передачи правительству права принимать акты по бюджетным вопросам. Если британский парламент может принять закон по любому бюджетному вопросу, то во Франции закон принимается только по вопросам, перечисленным в тексте основного закона. Кроме этого, во Франции закон ограничивает полномочия парламента в законодательной сфере не только в отношении объекта деятельности, но и степени урегулированности правоотношений: по некоторым вопросам парламент может принимать законы, устанавливающие только нормы и принципы. Парламент делегирует правительству полномочия по широкому кругу вопросов, не закрепленных конституцией в качестве предмета законодательного регулирования бюджета.

На формирование бюджетного механизма существенное влияние оказывает и бюджетное устройство страны. В каждой стране структура государственного бюджета имеет свои национальные особенности и зависит от характера административной системы, структурных особенностей экономики и других факторов.

В федеративных государствах в зависимости от уровня управления бюджетными процессами в бюджетном механизме выделяют три звена функционирования: федеральный бюджет, региональные бюджеты, местные бюджеты. В настоящее время в мире насчитывается более 20-ти стран с федеративным устройством: США, Германия, Швейцария, Австрия, Канада, Австралия, Россия, Индия, Пакистан, Бразилия, Мексика, Нигерия, ОАЭ и др.

В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев: республиканский бюджет и местные бюджеты. К унитарным государствам относятся Великобритания, Франция, Япония, Италия, Швеция, Дания, Бельгия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Кыргызстан, Узбекистан и др.

Рассмотрим основные стадии бюджетного процесса в различных странах. управление бюджет государство конституционный

Во Франции порядок разработки государственного бюджета, который ограничивался годовым диапазоном, оказался неудовлетворительным при чередовании периодов экономического роста и спада. Поэтому начали составлять многолетний бюджет по методике, который называется "рационализация бюджетного выбора".

Согласно Конституции Франции проект государственного бюджета сопровождается аналитическим докладом по экономическим и финансовым вопросам, а также экономическим бюджетом [4]. В отличие от государственного бюджета, являющегося нормативно - правовым документом, экономический бюджет представляет собой систему национальных счетов, отображающих процессы и результаты производства, потребления, накопления, распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода. Экономический бюджет служит информационной базой для оценки существующих и потенциальных ресурсных возможностей социально-экономической системы, определения объема финансовых средств для распределения через государственные каналы и оценки влияния государственных финансов на изменение условий экономического равновесия. Обоснованность экономических бюджетов достигается благодаря использованию постоянно действующей автоматизированной системы прогнозирования.

Процедура разработки государственного бюджета предусматривает следующие этапы. Для правительства готовится пакет документов, позволяющих сформулировать бюджетную стратегию, которая состоит в следовании общенациональным приоритетам экономического развития. Затем между Советом министров, министерством финансов и бюджета и другими министерствами проходят переговоры в форме бюджетных конференций, на которых устраняются противоречия и согласовывается бюджетная стратегия правительства с целевыми программами. Разработанный проект финансового закона и государственного бюджета утверждается Советом министров и передается на рассмотрение парламента. Одновременно публикуется проект "Основного закона о финансах", к которому прилагаются все целевые бюджетные программы в развернутой форме. После этого бюджет утверждается парламентом. При этом необходимо отметить, что Конституция Франции, оставляя в ведении парламента контроль за исполнением бюджета, строго ограничивает его участие в вопросах бюджетного финансирования.

Бюджетный процесс в Германии построен следующим образом. Отраслевые министерства готовят свои требования по финансированию в предстоящем финансовом году и прогнозы по своим бюджетам на последующие года. Подготовка ведется в строгом соответствии с подробными инструкциями, которые заранее готовит и рассылает Министерство финансов. В этих инструкциях устанавливаются "бюджетные потолки" - лимиты финансирования по всем отраслевым министерствам [5]. Лимиты определяются путем уточнения финансового плана прошлого года и обновления опорных планов по расходам с учетом изменения приоритетов экономической политики и изменений, внесенных в фискальную политику государства.

Собрав требования по финансированию (бюджетные заявки) Министерство финансов начинает процесс согласования задаваемых "сверху" бюджетных лимитов с поступившими "снизу" требованиями по финансированию. Исходя из проекта бюджетных ассигнований на следующий год, Министерство финансов готовит первоначальный вариант оценок расходов, которые сравниваются со среднесрочным финансовым планом. Затем производится корректировка и оценка, как расходов, так и финансового плана в целях обеспечения их соответствия друг другу. После этого многолетние оценки расходов передаются для утверждения в парламент в виде сводных показателей без подробной разбивки. Подробные прогнозы расходов, на основании которых рассчитываются сводные показатели, считаются конфиденциальной информацией без установления рока давности.

В ряде стран Персидского залива создаются законосовещательные собрания, которые, обсуждая бюджетные законопроекты, могут давать по ним только заключения, носящие рекомендательный, факультативный характер. Так, Основной исправленный закон Катара предоставляет Консультативному совету (Маджлис аш-шура) право обсуждения разработанного Советом министров бюджетного законопроекта [3].

Утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром. В ОАЭ проект бюджета рассматривается на заседании Федерального национального собрания. Выступая в роли совещательного органа, Федеральное собрание не обладает не только законодательной властью, но и правом законодательной инициативы. Собрание может одобрить законопроект, внести в него какие-либо поправки и даже отвергнуть, однако его решение не будет иметь обязательной юридической силы. После рассмотрения проекта бюджета в Федеральном национальном собрании он представляется Советом министров на утверждение Главе федерации (главе государства). Глава государства передает проект бюджета в Высший совет федерации, являющийся верховным органом власти ОАЭ, в состав которого входят представители всех субъектов федерации. Только после одобрения Высшим советом бюджетный проект становится законом. При этом особенность федеративного устройства ОАЭ проявилась в предоставлении двум крупнейшим эмиратам Абу-Даби и Дубаи права вето при принятии бюджетных документов в Совете федерации.

Многочисленными особенностями отмечен подготовительный этап в Ливии. В соответствии с постулатами "Зеленой книги" М. Каддафи вся государственная власть принадлежит населению, организованному в основные народные конгрессы по месту жительства. Официальная идеология, являющаяся основным источником ливийского права, закрепляет полномочия по выработке бюджета за народными конгрессами и их исполнительными органами -- народными комитетами [3]. Но на практике народные конгрессы и народные комитеты оказываются не в состоянии самостоятельно подготовить проект бюджета. Поэтому необходимые бюджетные документы фактически готовятся правительством и спускаются на утверждение Всеобщим народным конгрессам. После завершения подготовки проекта бюджета он поступает на обсуждение и утверждение в парламент.

Депутаты ливанского парламента при обсуждении бюджета и других финансовых законопроектов не могут вносить поправки или собственные предложения по увеличению объема проектных ассигнований. Ливанский вариант ограничения парламентской бюджетной инициативы нацелен на ускорение принятия закона о бюджете, т. к. депутаты лишаются этого права только на период обсуждения законопроекта - как только бюджет будет принят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий новые дополнительные расходы и доходы, но уже на основе принятого бюджета.

В Кыргызстане республиканский бюджет составляется и исполняется Правительством, а местные бюджеты - местными государственными администрациями, органами местного самоуправления и айыл окмоту. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами [6].

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется Законом "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике", а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики и решениями соответствующих кенешей в рамках законодательства. Решением Правительства создается бюджетная комиссия, в состав которой входят министр финансов, представители Аппарата Премьер-министра и отдельных отраслевых министерств, государственных комитетов и административных ведомств, представители Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Национального банка, областных государственных администраций и местного самоуправления г. Бишкек. В компетенцию комиссии входит осуществление общегосударственной политики в области доходов и расходов бюджета и в отношении дефицита бюджета, а также государственное планирование и контроль за исполнением бюджета. Аналогичные бюджетные комиссии создаются на каждом уровне государственной власти; область, район, город и айыл окмоту.

Прогноз бюджета составляется на три года, следующих за текущим, и должен отражать показатели текущего бюджетного года и трех последующих лет, разработка осуществляется на основе показателей индикативного плана развития. Среднесрочный прогноз должен содержать доходы бюджета с выделением основных видов налогов и других доходов; расходы бюджета в разрезе основных групп расходов с выделением текущих расходов, бюджет развития; дефицит бюджета и источники его покрытия. Затем прогноз представляется Министерством финансов в Бюджетную комиссию. Утвержденные Бюджетной комиссией показатели среднесрочного прогноза бюджета в виде контрольных цифр доводятся Министерством финансов до министерств и других органов, финансируемых из бюджета. Бюджетная комиссия после разработки среднесрочного прогноза бюджета представляет его на одобрение Президенту.

Одной из важных проблем в бюджетной сфере является организация взаимодействия государственных и региональных управляющих систем и органов. В унитарных государствах для пополнения доходной части региональных бюджетов обычно применяются методы деления налоговых источников между уровнями государственной власти и прямые трансферты из центрального бюджета (или специализированных фондов), а в федеральных государствах за региональной властью могут закрепляться собственные налоговые источники (т. е. они имеют право вводить и собирать собственные налоги). Кроме того, региональные власти могут привлекать заемные ресурсы (как правило, только для целевого финансирования проектов и при соблюдении жестких ограничений, устанавливаемых центральной властью) и получать доходы за счет использования принадлежащего им на праве собственности имущества.

По доле налогов, закрепленных за уровнями региональных и местных властей, лидирует Швейцария, Германия, Бельгии, Дания и Швеция - примерно 30% из общей суммы налоговых доходов (включая платежи в социальной фонды). Наибольшая доля налогов поступает в распоряжение центрального правительства в Греции, Великобритании, Португалии и Люксембурге - около 70 - 80%. В центральный бюджет Ирландии собирается примерно 87% всех налоговых доходов, в социальные фонды - около 11% (при среднем показателя для ЕС - 30%). Соответственно на долю региональных и местных властей приходится: в Греции - немногим более 1%, Великобритании и Голландии не более по 4%, в Ирландии - менее 2% общих налоговых поступлений.

Если говорить о децентрализации налоговых источников, то наибольшая доля платежей в социальные фонды характерна для Франции и Голландии - 45 и 40% соответственно, а наименьшая - для Дании (примерно 4%); у Швеции - менее 9%, Ирландии - 11% и Великобритании - 17% [7]. Во Франции местные власти получают из государственного бюджета средства в виде субсидий и дотаций. В Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из Консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий и из Национального фонда займов -- кредиты на финансирование капитальных затрат. Кредиты имеют долгосрочный характер и предоставляются из рыночного процента и в строго лимитированных размерах.

В Японии связь государственного бюджета с местными осуществляется только по линии выдачи субсидий. Кроме того, государство перепоручает местным властям часть расходов строго целевого назначения (например, строительство портов, ликвидацию последствий стихийных бедствий, постройку гидроэлектростанций и др.).

В Швеции местные бюджеты финансируются в основном за счет собственного налога на доходы граждан (примерно две трети от общей суммы бюджетных доходов). Ставки налога устанавливаются по усмотрению органов власти каждой земли и обычно не превышают 10%. Около 5% бюджетных поступлений составляют различные лицензионные сборы и около 20% - субсидии и гранты центральных органов.

В Германии федеральный бюджет непосредственно связан с бюджетами земель, которым средства перечисляются в форме дотаций и субвенций. Последние передают соответствующие суммы общинам. Особенность формирования ресурсов бюджетной системы Германии состоит в том, что поступления от подоходного налога делятся между федеральным бюджетом, бюджетами земель и общин, а от налогов на корпорации -- между федеральным бюджетом и бюджетами земель в размере 50% каждому бюджету.

Местные бюджеты США, являясь частью финансовой системы государства, несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на территории, тем самым, содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона. В США в основном имеет место одностороннее движение средств из вышестоящего бюджетного звена в нижестоящие бюджеты. Из федерального бюджета средства поступают в бюджеты штатов и местные бюджеты главным образом в виде дотаций и целевых субвенций.

Одной из форм финансовых связей между центральным правительством и местными органами власти в США являются блоки и программы разделения доходов. Блоки -- это федеральные субсидии, предоставляемые штатам и местным органам власти с широким кругом функций для использования в определенной законом области (здравоохранение, обеспечение занятости, жилищное строительство и др.). В отличие от субвенций в пределах одной из указанных сфер получатели блоков имеют право расходовать их самостоятельно.

В Кыргызстане для бюджетного выравнивания в 1997 году была введена методика распределения грантов между республиканским и местными бюджетами. Законодательство устанавливает три вида грантов из республиканского бюджета в местные бюджеты:

Категориальные (распределяются для финансирования базовых услуг в области здравоохранения и образования на местном уровне);

Выравнивающие (предназначены для горизонтального выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов);

Стимулирующие (финансовые субсидии республиканского бюджета, выделяемые в целях стимулирования увеличения доходов местных бюджетов).

Таким образом, бюджетный механизм каждой страны регулируется с учетом особенностей формы правления и государственного устройства. В большинстве случаев финансовые возможности государственного и региональных бюджетов недостаточны для решения серьезных задач социального и экономического характера. Изучение зарубежного опыта формирования бюджетного механизма продиктовано необходимостью создания в Казахстане эффективных информационных систем, обеспечивающих разработку научно - обоснованных реалистичных государственных бюджетов и прогнозов социально-экономического развития, а также в целях развития и совершенствования бюджетной системы и социально-экономических функций на местном уровне и в масштабах всего государства.

Список литературы

1. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант // Регионы: управление и развитие. - 2001. № 1. 2. Багратуни К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. - 2003. - № 1. - С. 88 - 94. 3. Козырин А. Н. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока // http: // lib. mabico. ru. 4. Горемыкина Л. Е. Интеграция государственного бюджета в систему национальных счетов // Финансы. - 2000. - № 10. - С. 63 5. Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта. - СПб.: ГП МЦСЭИ "Леонтьевский центр", 2003. - 104 с. 6. Махмутова М. Финансовая жизнеобеспеченность местных органов управления: Региональный доклад. - Алматы, 2003. - 39 с. 7. Андрющенко С. Н. Формирование и регулирование доходной базы региональных бюджетов: опыт зарубежных стран // Налоговая политика и практика. - 2004. - № 4. - С. 14 - 17.

Зарубежный опыт формирования бюджетного механизма

Похожие статьи