История развития межбюджетных отношений в России - Формирование доходов бюджетов

Какие уроки можно извлечь из истории развития межбюджетные отношения в Российской Федерации? Как распределялись нормативы отчислений от налогов? Как развивалась система межбюджетных трансфертов? На эти и на другие вопросы этот раздел пытается найти ответы.

Формирование межбюджетных отношений можно условно разделить на 6 этапов. Первый начинается с распада СССР. Он характеризовался жесткой децентрализацией. Отчисления от налогов производились на долевой основе по дифференцированным и крайне нестабильным нормативам, а межбюджетные трансферты использовались для сбалансированности нижестоящих бюджетов, размер которых определялся формально на базе нормативов расходных потребностей, но на деле - на договорной основе.

Так, Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. дал право субъектам Федерации самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

До принятия Закона "Об основах бюджетных прав..." был широко распространен такой метод бюджетного регулирования, как изъятие средств из нижестоящих бюджетов ("отрицательные трансферты"). При данном методе из бюджета нижестоящего уровня, в случае если объем доходов превышал объем запланированных расходов в вышестоящий бюджет. Но с принятием закона о бюджетных правах средства нижестоящих бюджетов стали привлекаться только на возвратной основе в форме бюджетных ссуд. (Они были отменены только в 2005 г.)

На втором этапе (1994-1998 гг.) произошло усиление федеральной власти, но тем не менее с отдельными регионами приходилось заключать соглашения, предусматривающих особый порядок отношений с центром. Этот этап связан с результатами реформы межбюджетных отношений (начало 1994г.) и реформы местного самоуправления (начало 1995г.). Их результаты следующие:

    - Отказ от дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов и переход к единым для всех регионов нормативам. Введение разделенной (региональной) ставки налога на прибыль. - Создание в составе федерального бюджета фонда финансовой поддержки субъектов РФ, средства, которого впервые для России распределялись по единой формализованной методике. - Был сделан серьезный шаг в разграничении расходных полномочий. - В Бюджетном кодексе появился раздел "межбюджетные отношения".

Проведенные в 1990е реформы в области межбюджетных отношений не привели к созданию истинного федерализма. Расходы, осуществляемые из региональных и местных бюджетов, в основном регламентировались нормами, которые устанавливались в Центре. Около 90% налоговых доходов бюджетов субъектов и муниципалитетов формировались за счет отчислений от федеральных налогов.

Такая зависимость региональных и местных бюджетов от решений федеральных властей "подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов" . . Ограничения в налоговых полномочиях вынуждали территориальные органы власти проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, тем самым искажая механизмы рыночной экономики, снижая инвестиционный потенциал и способствуя расцвету коррупции.

Стоит отметить, что распределение средств между звеньями бюджетной системы Российской Федерации во второй половине 1990х годов складывалось следующим образом. 45-55% доходов приходилось на федеральный бюджет. В то время как в консолидированный бюджет субъектов зачислялись 55-45% всех доходов. Доля местных бюджетов составляла 20-25%.

Третий этап связан с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в период с 1999 по 2001 гг. Внедрена более объективная и прозрачная методика распределения средств из ФФПР, начат процесс сокращения "необеспеченных мандатов" (общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы ), упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы. Кроме того на данном этапе были внедрены новые формы финансовой помощи регионам. Было положено начало системе мониторинга региональных и муниципальных финансов. Единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях были сформированы.

Четвертый этап происходил в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Данная Программа в значительной мере содержала положения концепции "федерализма, создающего рынок" . В результате реализации Программы создана трехуровневая система бюджетов. Четко разграничены расходные полномочия. Произошло перераспределение налоговых полномочий и доходных источников. Совершенствование системы межбюджетных трансфертов и их формализация.

Была сформирована система трансфертов из пяти фондов: Фонда финансовой поддержки регионов (общее выравнивание бюджетной обеспеченности), фонда компенсаций (реализация федеральных законов), Фонда софинансирования социальных расходов (долевая поддержка приоритетных расходов региональных бюджетов), фонд реформирования региональных финансов (поддержка проводимых на региональном уровне бюджетных реформ).

6 октября 2003 г. был принят 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этим законом доходы местных бюджетов состоят из собственных доходов и субвенций, полученных из фондов компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий.

Такое разделение доходов создает сложности в процессе управления этими бюджетами. Также это приводит к искусственному завышению доходов местных бюджетов, что, скорее всего, было сделано в политических целях. Проблему отсутствия независимости местных бюджетов стали искать не на основе увеличения местных налогов, а на основе причисления к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" в Кодекс был введен термин "межбюджетные трансферты". До этого в законодательстве применялись термины "финансовая помощь" или "финансовая поддержка".

На пятом этапе реализовывалась Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами с 2006 по 2008. В данной Концепции впервые была четко поставлена задача "создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты".

В этом направлении предполагалось изменение бюджетного процесса в регионах и муниципалитетах в соответствии с их уровнем бюджетной обеспеченности. Субъекты были поделены на три группы, в отношение которых предполагается применять различные требования. Результатами реализации Концепции стали укрепление бюджетного федерализма, повышение бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Бюджетное послание Президента от 09.03.2007 г. "О бюджетной политике в 2008-2010гг." содержит раздел посвященный совершенствованию межбюджетных отношений. Первым пунктом в этом разделе стоит задача "повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности".

По мнению Президента "максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой" ;

С 2005 по 2008 года субсидии на реформирование системы управления финансами на региональном и муниципальном уровне выделялись через Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Как и его предшественник (Фонд реформирования региональных финансов 2002-2004 гг..) фонд был создан "в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ" в субъектах и муниципалитетах. Получатели средств из этого фонда отбирались путем конкурсных процедур. Для получения субсидии территориальным властям необходимо было:

    - Представить в Минфин РФ на оценку экспертами по развернутой системе критериев и баллов Программу реформирования региональных финансов; - Войти в число участников конкурса; - Реализовать Программу и предоставить отчет о ее исполнении, который также подлежал тщательной оценке, в Министерство

Межбюджетные трансферты, предоставляемые из данного фонда имеют стимулирующий характер. Опыт, полученный в ходе функционирования Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, должен послужить базой для дальнейшего улучшения методики распределения такого рода трансфертов.

С 2008 года функционирует Федеральный фонд софинансирования расходов. Он объединил в себя фонды софинансирования социальных расходов и регионального развития. Данный шаг позволили "повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов" .

Стоит отдельно отметить, что на данном этапе произошло четкое осознание сильной дифференциации регионов России. В бюджетное законодательство были внесены поправки, которые задали различные условия осуществления бюджетного процесса в субъектах РФ в зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности. Это создало дополнительные стимулы в наращивании собственных доходов и переходе из одной категории дотационности в другую.

Шестой этап связан с реализацией Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013 года, которая предусматривает :

    - Создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах и муниципальных образованиях; - Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов и местного самоуправления; - Внедрение порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами; - Совершенствование системы распределения расходных обязательств; - Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

Реализация данной Концепции привела к внедрению следующих элементов в практику бюджетного процесса :

    - Обязательное формирование фондов финансовых резервов; - Использование в управлении бюджетным процессом такого индикатора, как темп роста доли расходов бюджетов субъектов, формируемых в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат; - Формирование рейтинга субъектов, в котором выделяются: субъекты с высокой, средней и низкой оценками качества управления бюджетным процессом.

С 2013 года реализуется государственная программа "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации"

Таким образом, история развития межбюджетных отношений показывает, что сильная децентрализация в условиях экономической отсталости регионов и без стабильных источников поступления доходов в их бюджеты приводит к напряженным и необъективным отношениям с федерацией. Развитию стимулов к увеличению доходной базы это также не способствует. В целом вектор развития межбюджетных отношений направлен в сторону повышения объективности и прозрачности налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Похожие статьи




История развития межбюджетных отношений в России - Формирование доходов бюджетов

Предыдущая | Следующая