Источники формирования бюджетов органов местного самоуправления и характер их использования - Основные направления бюджетной политики как инструмента регулирования экономики

Однозначно установлено, что основной проблемой, с которой постоянно сталкиваются органы местного самоуправления, является недостаточность и нехватка финансовых средств не только на развитие, но и на текущие нужды и потребности. Это несмотря на то, что именно им поручено осуществлять социальную политику государства на местах, непосредственно соприкасаясь и имея дело с населением. Сюда относятся все сферы жизнедеятельности местного общества, будь это водо-газо и электрообеспечение, образовательно-культурное, спортивное, оздоровительное и многие другие. Соответственно, на реализацию этих задач необходимы денежные ресурсы и средства, формируемые в бюджетах органов местных сообществ, являющихся важным компонентом бюджетной системы страны в целом.

Местный бюджет - это бюджет местного сообщества, то есть аила, поселка и города, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Согласно законодательству, наряду с республиканским бюджетом, он является важной структурой государственного бюджета Кыргызской Республики.2 Искаков И. И. Экономика местного самоуправления (теория, методология и практика) - Б.: с.163

Говоря о бюджете органов местного самоуправления, следует отметить, что основным источником его формирования, как и бюджетов других уровней, являются налоги, поступающие в виде различных платежей от осуществления производственной и экономической деятельности хозяйствующих субъектов в соответствии с установленными нормативами.

В обычном понимании налог - это обязательный взнос, осуществляемый юридическими и физическими лицами за получаемые доходы или оказываемые услуги в бюджет того или иного уровня, согласно существующего законодательства государства.

Являясь основным источником формирования доходов органов власти и управления, налоги по своей природе - это платежи, обладающими следующими, наиболее общими свойствами:

- Относительной стабильностью и долговременностью ; - Регулярностью платежей - Обязательностью платежей

Общими налогообразующими факторами являются:

- Налогоспособность субъектов, осуществляющих свою производственно хозяйственной деятельность на определенной территории; - Обязательное наличие материального или денежного имущества, с величины которого определяются ставки налога.

Как основной инструмент реализации социально-экономической политики государства, налоги выполняют две основные функции - это формирование доходов как регулятор хозяйственных и общественных отношений. Так, изменение ставок налогообложения может стимулировать или же наоборот тормозить социально-экономические процессы, происходящие в обществе. К примеру, для современного Кыргызстана, когда предпринимательство находится на начальном этапе своего становления, достаточно высокие ставки общегосударственных налогов на доход являются тормозящим фактором более интенсивного развития рыночных отношений. Или: введение местного налога на рекламу показали, что для городов, известные как развитие центра (Бишкек, Ош) он является как важный источник пополнения их бюджетов. Для городов, в которых программы рыночного развития, в том числе экономики туризма, только начинают осуществляться (Чолпон-Ата, Токмок) он был менее желателен, особенно для местных предпринимателей, но не для местной власти.

С другой стороны, налоги позволяют систематизировать и регламентировать определенные виды, экономической деятельности, стимулируя или не тормозя их развития. Именно этот фактор обуславливает необходимость системной и постоянной реформы фискально-налоговой политики государства, с тем, чтобы создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночных отношений и рыночных методов хозяйствования. Поэтому, принципиально важно не только, то как и объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, какого способность органов местного самоуправления влиять на формирование налоговой политики государства в целом.

Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения системы налогообложения, с помощью которых осуществляются, их перераспределение к ним относятся следующие:

1. организация и осуществление надбавок и отчислений из бюджетов одного уровня в другой. В Кыргызстане этот принцип осуществляется путем передачи финансовых ресурсов из верхнего республиканского, в нижний местный бюджет. Именно такой порядок организации бюджетной системы заложен и законодательно закреплен в практике формирования бюджетов разных уровней, обусловленный уровнем социально-экономического развития страны и составляющих ее регионов. 2. Разграничение источников доходов между государственным управлением и местным самоуправлением с тем, чтобы обеспечить в той или иной степени финансовую децентрализацию и уменьшить потоки денежных ресурсов между различными уровнями бюджетной системы. Более полная реализация этого принципа является показателем развития демократических процессов в обществе, к чему и стремится наше молодое государство и формирующаяся система государственного управления, а также местного самоуправления.

Указанные принципы построения системы налогообложения обусловили разграничения источников доходов по видимому признаку и по структуре налогов, которые в целом подразделяются на - общегосударственные и местные.

При этом, система надбавок и отчислений, о которой говорили выше, предполагает установление единых общегосударственных налогов и распределение единых общегосударственных налогов и распределение их равными долями между различными уровнями власти и управления и бюджетной системы в целом (республиканский, областной, районный и местное самоуправления) с тем, чтобы обеспечить справедливость доступа к доходам всех слоев населения. Достаточно сказать, что значительная часть республиканского бюджета расходуется на содержание центрального и регионального уровня государственной власти, Жогорку Кенеша и другие. В результате, финансирование и выделение денежных средств местным сообществам, в которых проживает основная масса населения, осуществляется, как неоднократно отмечали, по остаточному принципу. Выделяемые из республиканского бюджета финансовые средства органом местных сообществ до сих пор оседали в областном и районном уровнях, так как они проходили через соответствующие казначейства, являющимися структурой государственной власти.

Система выравнивания применяется в настоящее время в Кыргызстане и, как показывает опыт, обладает рядом недостатков принципиального характера. Так, она предусматривает необходимость корректировки и регулирования различий между бюджетами разных уровней и, прежде всего, территориальных. Соответственно, наиболее доступным и простым способом увеличения собственных доходов того или иного уровня бюджета является пере распределительный характер выделяемых сверху средств из республиканского бюджета (республика области, область району, а район органом местного самоуправления), что неизбежно приводит к конфликтам соответствующих интересов. Как правило, в проигрыше оказываются интересы органов местных сообществ. При подобной системе исчезают всякие стимулы для укрепления и совершенствования налогооблагаемой базы, особенно в низовых уровнях бюджета. Кроме того, как показала практика, данная система не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников. Поэтому настоятельное требование времени - это переход к среднесрочному бюджетному планированию с тем, чтобы предвидеть бюджетному обеспеченность путем анализа источников доходов того или иного бюджета.

В целях принципиального решения проблем бюджетной обеспеченности всех без исключения уровней власти и управления, особенно первичного уровня, расширения достаточной самостоятельности в формировании и исполнении бюджетов органов местного самоуправления, Национальная стратегия "Децентрализация государственного управления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года " предусматривает: осуществить налогово-бюджетную децентрализацию; закрепить на постоянной и долговременной основе доходные источники формирования местных бюджетов; обеспечить финансовую самостоятельность органов местных сообществ по части планирования и исполнения своих бюджетов и другие.

Отмена некоторых видов местных налогов, введение новой методики расчета выравнивающих грантов, переход к двух уровневой бюджетной системе - это только первые шаги на пути бюджетной централизации. В данном случае и в принимаемых мерах ставится вопрос о четком разграничении источников дохода органов государственной власти местного самоуправления, то есть о разграничении видов налога, долевое их распределение и их твердое закрепление на достаточно длительный срок.

Практическая реализация поставленных задач приведет в соответствие видов источников доходов предметам ведения органов местного самоуправления, что обеспечит им наиболее эффективно осуществлять налогообложение в тех сферах, в которых определяют свою политику, т. е в сфере администрирования местных налогов. Так, во многих странах земельный налог отнесен к категории местного. Такой подход логический, и с точки зрения здравого смысла совершенно правильный, поскольку местная власть наиболее осведомлена о состоянии спроса и предложения на землю и другие, что даст им более реальную возможность эффективно регулировать рыночные отношения в сфере землепользования. В Кыргызстане же земельный налог отнесен к категории общереспубликанского значения, хотя он практически поступает в местный бюджет и является основным источником его доходной части.

На протяжении всей истории человечества ни одно государство не могло существовать без налогов и в современном Кыргызстане их доля в доходе консолидированного государственного бюджета составляет третью его часть. Минимальная сумма налогов определяется расходами государства на исполнение минимума его функций, и чем больше взимается сумма налогов, тем более широкие полномочия государства они обеспечивают. Вот почему проблема сбора налогов для государства является актуальной.

В соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской Республики, обеспечивающим доходные источники бюджетов всех уровней являются два основных видов налога:

1. общегосударственные, поступающие в центральный орган государственной власти и формирующие основы республиканского бюджета. 2. местные, поступающие в бюджеты органов местного самоуправления как доходные источники.

Анализ общегосударственных налогов, принципов администрирования, механизмов их изъятия и использования не входит в задачу данного исследования, но, тем не менее, следует отметить, с точки зрения рассматриваемых нами проблем, что система налогообложения общегосударственного значения решает две задачи:

А) налоги в целом - это средства, изымаемые от использования той или иной формы собственности или получаемого дохода в целом реализации общегосударственных и общественных мероприятий, Б) обязательное перераспределение поступающего от налогов дохода между различными уровнями бюджетной системы государства с тем, чтобы обеспечить достаточный уровень потребностей населения.

Соответственно, доходы от налогов общегосударственного значения, к которым относиться такие, как налог на прибыль, акцизный налог на импортную продукцию, налог за пользование автодорогами, налог на добавленную стоимость и др. направляются на:

- социальные услуги, т. е на финансирование системы образования, здравоохранения, культуры, спорта и другие; - хозяйственные нужды, то есть на реализацию государственных программ по развитию промышленности, сельского и коммунального хозяйства; - поддержку вооруженных сил, внешней политики, безопасности, правопорядка; -административно - управленческие расходы; - развитие системы местного самоуправления.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы, как выше отмечали, лежат принципы самостоятельности бюджетов всех уровней, в том числе местных, их государственной финансовой поддержки, самостоятельного формирования источников доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируется за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Термин "собственные доходы" в прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е полностью или в твердо финансированной форме и на постоянной основе поступают в бюджет органов местного самоуправления. Основу собственных доходов составляют, местные налги и сборы.

Термин "регулирующие доходы" означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из нижестоящего бюджета в нижестоящий. К ним относятся все финансовые ресурсы, призванные сбалансировать доходы и расходы бюджетов местного самоуправления, так как по данным Минфина Кыргызской Республики, доля местных налогов и сборов в настоящее время составляет не более 10% от всех поступлений местного бюджета. Именно поэтому, с таких общегосударственных налогов как налог на прибыль, подоходный налог, доход на обязательное патентирование, единый налог для субъектов малого предпринимательства, акцизный налог на внутреннюю продукцию, согласно принятого в республике законодательства, 35% зачисляется в бюджеты органов местного самоуправления, а 65%- в республиканский. Более того, в целях стимулирования налогособираемости ѕ часть от суммы перевыполнения сбора налогов оставляется в местных бюджетах.

К категории регулируемых доходов относятся еще категориальные гранты, выравнивающие гранты и стимулирующие гранты. Последние предназначены для финансирования крупных проектов и программ, реализуемых на местном уровне.

В целом, экономическое содержание регулирующих доходов местных бюджетов состоит в том что это:

- доходные источники, посредством которых проводится бюджетное регулирование; - отчисление от общегосударственных доходов в размерах устанавливаемых ежегодно Законом о республиканском бюджете страны; - доходы, которые передаются нижестоящие бюджеты из вышестоящих для сбалансирования; - вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования их доходов и расходов.

В настоящее время существует проблемы по четкому разграничению расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На сегодняшний день, согласно действующему законодательству, расходные обязательства по уровням власти распределены следующим образом.

- Управление республиканского значения; - Оборона; - Общественная безопасность; - Судебные и законодательные власти; - Высшее образование, профтехобразование; - Здравоохранение; - Обслуживание долга; - Капвложения;

Из местных бюджетов финансируются мероприятия, от выполнения которых зависит общий уровень образования, здоровья и благосостояния, ответственность за выполнение которых возложена на органы местного самоуправления и айыл окмоту.

В данную категорию включаются расходы:

- Государственные расходы общего назначения, предусматривающие ассигнования на содержание аппаратов органов местного самоуправления, кенешей; - На содержание находящихся в ведении органов местного самоуправления и предприятий, учреждений и организаций образования, культуры, социального страхования и социального обеспечения, физкультуры, телевидения, радиовещания, издательств, жилищно-коммунального; - На транспорт, находящийся в ведении органов местного самоуправления; - На прочие мероприятия, не отнесенные к основным группам, а также выдача и погашение бюджетных ссуд, приобретение акций государства, приватизация государственной собственности и другие.

Разграничение обязанностей по расходам между местными бюджетами и республиканскими бюджетами производится в соответствии с законами КР исходя из подчиненности и социальной значимости учреждений и организаций.

В расходной части местных бюджетов всегда большие надежды возлагаются на гранты, хотя, как показывает практика, зависимость бюджетов местных сообществ от грантов должна быть минимальной и нельзя к ним привязывать текущие расходы, в противном случае это оборачивается хроническом недофинансированием. Более разумным видится финансирование за счет грантов отдельных проектов или программ.

К основным финансовым проблемам укрепления органов местного самоуправления можно отнести:

- несвоевременные поступления налоговых платежей в местные бюджеты; - возрождение отечественных производительных сил; - предприятий, рабочей силы, технического потенциала и другие; - совершенствование бюджетно-налоговой, валютной, таможенной политики; - обеспечение условий для привлечения финансовых ресурсов кыргызских и зарубежных инвесторов к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, и развития производств, в продукции которых заинтересована кыргызская экономика; - повышение эффективности и значимости местного самоуправления; - возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал; - контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из республиканского бюджета на социально - экономические развитие регионов.

Министерства финансов Кыргызской Республики через соответствующие структурные подразделения до 30 мая текущего года доводит до финансовых органов айыл окмоту, поселковых, городских управлений и мэрий городов инструкцию по составлению бюджета, календарный план, предполагаемые нормативы отчислений от общегосударственных налогов и предполагаемые размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты.

Проекты местных бюджетов составляются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления через свои финансовые органы.

Первоначальный проект местного бюджета исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления согласовывается с аильном, поселковым и городским кенешам.

Согласованный первоначальных проект местного бюджета представляется в соответствующие структурные подразделения Министерства финансов Кыргызской Республики, а городов Бишкек и Ош - непосредственно в Министерство финансов Кыргызской Республики.

Проекты доходной части местных бюджетов представляются в Министерство финансов Кыргызской Республики до1 июля текущего года. Проекты расходной части местных бюджетов представляются в Министерство финансов Кыргызской Республики до 1 августа текущего года. После представления Правительством Кыргызской Республики проекта республиканского бюджета в Жогорку Кенеш Кыргызской республики. Республики Министерство финансов Кыргызской Республики доводит уточненные нормативы отчислений от общегосударственных налогов и размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты, до исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления уточняют первоначальные проекты местных бюджетов после получения уточненных нормативов отчислений от общегосударственных налогов и размеров категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты, и представляют их в аильный, поселковый и городской кенеш для утверждения.

Рассмотрение местных бюджетов.

Бюджетная комиссия аильных, поселковых и городских кенешей предварительно заслушивает доклады руководителей управлений и отделов органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, рассматривает предложения, касающиеся изменения доходов и расходов бюджета, составляет и представляет аильным, поселковым и городским кенешам заключение по проекту бюджета.

Аильные, поселковые и городские кенеши заслуживают доклады исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления и бюджетной комиссий и рассматривают проекты местных бюджетов на предстоящий год.

Министерство экономики и финансов до 30 мая доводит до городов республиканского и областного значения, и через территориальные финансово-экономические органы до финансово-экономических органов айыл окмоту, поселковых, городских управлений календарный план, целевые показатели по доходам и расходам, предполагаемые нормативы отчислений от общегосударственных налогов и предполагаемые размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты.

Проекты местных бюджетов составляются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления через свои финансово-экономические органы.

Проект местных бюджетов составляются таким образом, чтобы показатели будущего года можно было сравнить с фактическими (на данное число) и предполагаемыми доходами (динамика роста доходов) и расходы (тем роста расходов) ткущего года, и фактическими доходами и расходами за предыдущий финансовый год. Все основные изменения в предполагаемом бюджете на следующий финансовый год должны быть выделены.

При составлении местных бюджетов учитывается следующая информация:

1. нормативы отчислений от общегосударственных налогов; 2. предполагаемые объемы грантов; 3. нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг; 4. иная информация.

Проекты местных бюджетов представляются в местные кенеши вместе со следующими разъяснительными и сопроводительными сведениями:

- пояснительная записка, содержащая разъяснение того, каким образом проект бюджета соотносится с целями местного сообщества согласно утвержденному в предыдущем финансовом году Концепции бюджета и Плану социально-экономического развития соответствующих территорий с указанием основных изменений по доходам и расходам по сравнению с текущим финансовым годом и причин их изменений; - нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов; - сумма ожидаемых доходов в размере источников доходов, включая ожидаемые категориальные и выравнивающие гранты, неналоговые поступления (спецсредства), а также сумму потерь в доходной части в результате предоставления налоговых льгот; - объем расходов по разделам, параграфам и статьям функциональной и экономической классификаций, с четким указанием целей, ресурсов, а также показателей для измерения результатов, эффективности и целесообразности.

Города республиканского и областного значения проекты доходов и расходов местных бюджетов с необходимыми расчетами, обоснованиями и объяснительными записками представляют в Министерство экономики финансов в соответствии с календарным планом формирования бюджета Кыргызской Республики на 2007год, а города районного значения и айыл окмоту - представляют в территориальные финансово-экономические органы. Территориальные финансово-экономические органы представляют в Министерство экономики финансов консолидированные проекты местных бюджетов в разрезе органов местного самоуправления.

Поскольку специальные средств включаются в бюджет и выделяются в доходной и расходной частях бюджета отдельной строкой, необходимо обеспечить представляемых данных, а именно в бюджете должны быть отражены показатели по доходам и расходам по специальным средствам всех бюджетной учреждений, получающих доходы от оказания услуг или осуществления иной деятельности.

Бюджетные комиссии местных кенешей предварительно заслуживают докладу органов местного самоуправления, рассматривают предложения касающиеся изменения доходов и расходов бюджета, составляют и представляют местным кенешам заключения по проектам бюджета. Местные кенеши рассматривают на своих сессиях по докладу органов местного самоуправления и докладу бюджетной комиссии проекту бюджетов на предстоящий год и применяют решения.

Исполнение местных бюджетов осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления через региональные отделений казначейства и органа налоговой службы в соответствии с росписями доходов и расходов, составленными на основании утвержденных бюджетов.

Похожие статьи