Этапы развития налоговой системы России, Этап становления налоговой системы России (1991-1998 гг.) - Формирование налоговой системы Российской Федерации

Этап становления налоговой системы России (1991-1998 гг.)

До начала перестройки, в условиях жестко централизованной системы управления и преобладания в экономике государственного сектора в СССР фактически отсутствовала налоговая система, хотя и существовали отдельные ее элементы. Налоги как таковые были установлены исключительно для кооперативного и частного секторов, доля которых в экономике была исключительно мала и не играла практически никакой роли, а также для личных доходов граждан. В частности, поступления подоходного налога с населения составляли не более 5-6% доходов государственного бюджета страны. При этом основным предназначением указанного налога являлось перераспределение доходов лиц, не относящихся к категории рабочих и служащих. Это обеспечивалось тем, что для большинства физических лиц применялась налоговая ставка в размере 8,2-13%. Тогда как налог с доходов лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, взимался по значительным ставкам. Например, для кустарей и ремесленников ставка подоходного налога составляла 81%. Все другие формы платежей государственных предприятий в бюджет, хотя нередко и имели налоговое звучание (налог с оборота, плата за трудовые ресурсы и другие), налогами по своей экономической сути не являлись. Это связано с тем, что почти все предприятия, являясь государственной собственностью, не имели практически никакой финансовой самостоятельности и их взаимоотношения с государством носили сугубо индивидуальный характер. В связи с отсутствием основополагающих принципов налогообложения неуместно говорить о наличии в СССР налоговой системы. Речь может идти исключительно о системе изъятия финансовых ресурсов, политика которой по отношению к конкретному предприятию менялась ежегодно. Одновременно необходимо отметить, что в Советском Союзе налоги в идеологическом аспекте считались чуждым элементом для социалистического общества. И это естественно, поскольку в рамках единой социалистической собственности экономически абсурдными представлялись налоговые отчисления предприятий государству - доход, созданный предприятиями, фактически изначально полностью являлся государственным. Именно эти положения исторически предопределяют и до настоящего времени являются главными причинами отсутствия общепринятой налоговой культуры в Российской Федерации.

Первые ростки налоговой системы появились в конце 80-х годов, когда начали зарождаться другие формы собственности. Стали образовываться акционерные и совместные предприятия, а также предприятия с участием иностранного капитала. Именно зачаточные признаки рыночных отношений и неуклонная трансформация монопольного положения государственной собственности под воздействием иных форм собственности вызвали необходимость введения налоговой системы. Ведь в своей экономической первооснове налог - это смена собственности. В этих условиях 1 января 1991г. был введен в действие Закон СССР "О налогах с предприятий, объединений и организаций", в соответствии с которым были установлены следующие общесоюзные налоги: налог на прибыль, налог с оборота, налог на экспорт и импорт, налог на фонд оплаты труда колхозников, налог на прирост средств, направляемых на потребление, налог на доходы и некоторые другие. Следует отметить следующие характерные особенности реализации действовавшего налогового законодательства. На территории России была установлена "одноканальность" сбора налогов, т. е. суммы налоговых поступлений предварительно централизовывались в российском бюджете, а затем их часть предусматривалось перечислять в союзный бюджет на согласованные расходы. Одновременно для налогоплательщиков, перешедших в российское подчинение, устанавливались более льготные условия налогообложения. В частности, российская ставка налога на прибыль составляла 35%, тогда как союзная - 45% см: ПансковВ. Г. О налоговой системе России // "Федеральный справочник" http: // www. mediatext. ru/docs/12782.

В дальнейшем в развитии налоговой системы России можно выделить два основных этапа: до принятия части первой НК РФ, (1991-1998) и после введения его в действие (с 1999г).

Прежде всего, был этап становления. С принятием в конце 1991г. и вступлением в действие с 1 января 1992г. Закона "Об основах налоговой системы в РФ" и соответствующих законов по конкретным видам налогов, в России впервые за многие десятилетия была создана налоговая система. Необходимость сведения действующих налогов в единую систему была вызвана тем, что проводившиеся экономические преобразования потребовали выработки принципиально иной современной финансовой политики, которая должна была стать одним из важнейших действенных инструментов регулирования развивающихся рыночных отношений. Налоговая система была призвана ограничить стихийность рыночных отношений, активно воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снизить инфляцию.

Вступившая в действие с 1 января 1992г. российская налоговая система была построена на отдельных, не увязанных в единое целое принципах, важнейшими из которых являлись следующие: 1) равенство всех налогоплательщиков, включая предоставление налоговых льгот и защиту экономических интересов; 2) разграничение прав по введению и взиманию налогов между различными уровнями власти; 3) однократность налогообложения (один и тот же объект может быть обложен налогом одного вида только один раз за установленный период); 4) приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательными и нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения; 5) установление конкретных прав и обязанностей налогоплательщиков и государства, но с чрезмерным преобладанием прав налоговых органов.

В условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике в первые годы реформ российская налоговая система в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более и более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным.

Поэтому следующий этап развития налоговой системы можно характеризовать как этап неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а нередко и по несколько раз в год, вносились многочисленные поправки. К сожалению, не всегда вносимые законодательные изменения были обоснованными. Так, в первые два года функционирования налоговой системы России, региональные и местные налоги весьма жестко регламентировались. Статья 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" позволяла представительной власти субъектов Федерации собирать четыре налога. А статья 21 того же Закона перечисляла 23 местных налога. По большинству из них Закон устанавливал и предельные ставки налога. Затем на три года (1994-1996 гг) ограничения были отменены, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами РФ с 1994 г. " "Собрание актов Президента и Правительства РФ".- 1993.- № 52. - ст. 5074 В дополнение к налогам, установленным федеральным законодательством, органы власти субъектов Федерации и местные органы власти могли устанавливать и вводить в действие любые налоги без ограничения их размера. Цель отмены ограничений была ясна: дать возможность региональным и местным властям самим поискать источники доходов и пути выхода из финансового кризиса. Это был своего рода экономический эксперимент. Надо сказать, что в целом он получился с отрицательным результатом, т. к. на местах власти переусердствовали - попытки заткнуть все прорехи региональных и местных бюджетов привели к появлению весьма экзотических налогов - в различных местностях, например, вводились налог на ввоз товаров, налог на вывоз товаров, налог на снижение объемов производства, налог с продаж, местные акцизы, налог на содержание футбольной команды и т. д. Особенный вред наносили внутренние таможенные пошлины, взимаемые на границах некоторых областей.

Если на начало 1994 г. налоговая система была представлена совокупностью налогов, сборов, пошлин и других, платежей - всего 44,(на начало 1992 г. было 40), то в 1994-96 гг. налоговое творчество региональных и местных властей довело перечень налогов до 200 (в каждом субъекте РФ было принято по 1-2 местных налога). Между тем, обилие налогов способно нанести вред экономическим и социальным отношениям. Запутанная, усложненная система налогов неизбежно порождает нарушения налогового законодательства. В данном случае законность нарушалась из-за неразумных действий законодателя. Бесконтрольное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний депутатов местных органов власти, привело к установлению непосильного налогового бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности Брызгалин А. В., Бурдаков С. Г. Правовое регулирование порядка установления и взимания местных налогов и сборов // Финансы.- 1996.- № 1.- С. 30..

При этом система налогов была перегружена неэффективными налогами, т. е. затраты на их административное обслуживание превышали сумму поступлений. В частности, к таким налогам относились сборы за парковку автотранспорта, с владельцев собак, за выдачу ордера на квартиру, за право пользования местной символикой, за право проведения кино - и телесъемок и др. О подобных платежах русский финансист петровской эпохи И. Т. Посошков писал: "токмо людям турбация (смущение) великая: мелочный сбор, мелок он и есть" Антология мировой правовой мысли. В 5 т. Т. IV. Россия XI-XIX в. / Руковод. науч. проекта Г. Ю. Семигин.- М.: Мысль, 1999.- С. 283.

В целом, в результате предоставления права региональным и местным органам вводить неограниченное число новых налогов был нарушен один из важнейших принципов построения налоговой системы - принцип ее единства. Как следствие, сложившаяся к концу 90-х годов в Российской Федерации налоговая система во все большей степени из-за несовершенства ее отдельных элементов препятствовала экономическому развитию страны.

Огромная налоговая нагрузка на законопослушных налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также многочисленных лазеек для сокрытия доходов и налогов создали в стране атмосферу отсутствия честной конкуренции между законопослушными и закононепослушными налогоплательщиками, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов роста налоговых поступлений и увеличении бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. Назрела необходимость существенного изменения налоговой политики.

В целом, первый этап становления налоговой системы, характеризуется значительной нестабильностью и неурегулированностью налоговой системы, большим объемом подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения. Как отмечал Ю. Воронин доктор экономических наук, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, "Всего же в налоговой системе функционирует около 900 законов, подзаконных актов, инструкций и разъяснений, что в 25 раз больше, чем было на момент введения налоговой системы. Такого нормативного массива не имеет ни одна отрасль законодательства в правовой системе России. Многие подзаконные акты противоречат действующему законодательству, налогоплательщику порой трудно разобраться в таком массиве актов. В результате налогоплательщик фактически попал под налоговый беспредел, поскольку государство само стало разрушителем единой налоговой системы" Воронин Ю. Налоговая система России и экономическая политика // Обозреватель - Observer "Духовное наследие" № 10-12 (81-83): /http: // www. rau. su/observer/N10-12_96/10-12_12.HTM.

Первый этап так же характеризуется снижением всех основных социально-экономических показателей, практически постоянным ростом налоговой нагрузки, жесткой (в большинстве случаев совершенно несоразмерной) ответственностью налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства, налоговой децентрализацией по введению большого числа региональных и местных налогов, необоснованным созданием на территории страны регионов с льготным налогообложением, крайне низким уровнем налоговой дисциплины. В структуре налогов ведущее место занимали налоги с организаций при незначительной доли личного подоходного налога, с исключительно фискальным преобладанием косвенных налогов над прямыми, что в условиях сложившейся социально-экономической ситуации в России свидетельствовало о пассивной роли государства в осуществлении экономических преобразований.

Можно с уверенностью сказать, что российская налоговая политика 90-х годов ХХ века носила, прежде всего, фискальный характер. Созидательный аспект налогообложения фактически отсутствовал. Это приводило к серьезным перекосам в инвестиционной деятельности, оттоку капиталов из отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства в сферу спекулятивных "коротких денег", в теневую экономику, создавало предпосылки для развития криминального бизнеса и массового уклонения от налогообложения. Чрезмерное многообразие подзаконных актов нормативного характера буквально запутывало законопослушного налогоплательщика, а недобросовестному позволяло обнаружить "правомерную" лазейку для уклонения от уплаты налогов. Поэтому становление современной российской налоговой системы сопровождалось значительным ростом числа налоговых правонарушений. По оценкам специалистов, в результате неисполнения налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучало от 30 до 40% бюджетных средств.

Отсутствие комплексного подхода при формировании налоговой системы РФ привело к обострению экономических и социальных противоречий, развитию теневой экономики, бегству капитала за рубеж. См: Ильяков Д. Совершенствование налоговой системы России // ПиЖ. - 2000. - № 31 Так, в еженедельнике "Экономика и жизнь" приводят данные заместителя руководителя Федеральной службы РФ по валютному и экспортному контролю В. Кукунова. Он считает, что в 1990-1996 гг. утечка капитала в России составляла от 120 до 150 млрд. долл. Ходов Л. О вывозе российского капитала.. с.153-154

Дальнейшее развитие налоговой системы представляло собой этап подготовки налоговой реформы. Начиная с 1996г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного и индивидуального характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению новых налогов. Одновременно осуществлялась разработка и подготовка к принятию Налогового кодекса.

В то время (да и сейчас тоже) налоговую систему России интенсивно критиковали и в СМИ, и в Госдуме, и в регионах, и налогоплательщики, и, зачастую, правомерно. При этом основными недостатками налоговой системы назывались: 1) Фискальный крен в налогообложении, на первый план выдвигается только пополнение доходной части бюджетов, регулирующей функции не придается должного значения, хотя именно она дает толчок экономическому развитию. 2) Высокий уровень налогообложения предприятий и организаций и особенно налога на прибыль и НДС. 3) Нестабильность налогового законодательства и особенно по прибыли, НДС, акцизам. 4) Современная налоговая система слишком сложна для понимания налогоплательщиком и эффективного управления со стороны налоговых органов. Это ведет к лишним административным издержкам и порождает изощренные способы ухода от уплаты налогов. 5) Ориентация на легкособираемые налоги, у которых налогооблагаемой базой является выручка от реализации продукции, что ведет к явной депрессии экономики производственной сферы см: Ларионов И. К. О налоговой системе России // Финансы. - 1995. - № 2. - С.28-31.; Сажина М. А. Налоговую систему России надо совершенствовать // Финансы. - 1996. - № 7. - С.20-22; Жевакин С. Н. Общие проблемы налоговой системы Российской Федерации // Финансовая Россия. - 1999. -№6.; Аронов А. В. Налоговая система: реформы и эффективность // Налог. вестн. - 2001. - № 5. - С.33-35.; Кашин В. А. О совершенствовании налоговой системы Российской Федерации / В. А.Кашин, М. Р.Бобоев // Налоговый вестник. - 2002. - № 12. - С.14-20..

Налоги в рыночной экономике должны наполнять бюджет, и экономическими методами стимулировать развитие национального хозяйства в заданном направлении. Недобор налогов в РФ на 30-35% от потенциально возможной налогооблагаемой базы, в первый этап становления - стал обычным явлением. Спад производства, сокращение размера ВВП объективно вели к неуплате ведущих налогов - НДС и налога на прибыль. Правительство несвоевременно оплачивало взятые на себя обязательства по государственному заказу, что также вело к невыполнению налоговых платежей. Взаимные неплатежи, недоимки, а также сокращение наличных расчетов, массовые уклонения от чрезмерно высокого налогообложения привели отечественную налоговую систему в состояние тяжелейшего кризиса. Радикальным решением проблемы наполнения бюджета стала новая налоговая система, формирование которой началось осенью 1997 г. с принятием Закона "Об основах налоговой реформы в Российской Федерации", а в следующем году - первой части Налогового кодекса. Но кризис 1998 г. приостановил эти реформы.

Этапы развития налоговой системы России, Этап становления налоговой системы России (1991-1998 гг.) - Формирование налоговой системы Российской Федерации

Этап становления налоговой системы России (1991-1998 гг.)

Похожие статьи