Рыночные методы в управления качеством окружающей среды - Принципы управления охраной окружающей среды

Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которым и затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то же время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов. Технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что получают компенсацию очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы.

Важным преимуществом такого подхода является то, что решения об оптимальном снижении выбросов на предприятиях будут приниматься не регулирующими органами, а самими предприятиями, что во многих случаях может привести к минимизации издержек по регулированию загрязнения.

Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования предполагают существование основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей сделки по торговле квотами и обеспечивающей контроль над соответствием реальных выбросов имеющимся квотам. К ней относятся биржи, брокерские конторы, система распространения информации о спросе и предложении на рынке, система регистрации сделок и мониторинга выполнения обязательств участвующих сторон и т. д. Система торговли разрешениями на выбросы может включать в себя следующие важные элементы, определяющие необходимую инфраструктуру для эффективной реализации этого инструмента природоохранной политики.

Принцип "пузыря". Концепция "пузыря" предполагает, что объем допустимых выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет перераспределения квот на выбросы смогут наиболее выгодным образом снизить выбросы до этого уровня. В этом случае предприятия, которые могут эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот другим предприятиям, находящихся в "пузыре". Зачастую за счет эффекта экономии на масштабах крупные источники (тепловые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более экономично снизить выбросы, чем мелкие (например, котельные), поэтому торговля квотами может позволить получить существенную экономию природоохранных затрат на обеспечение заданного качества окружающей среды в целом для региона. Например, если на одной территории, расположены крупная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее удавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыляются по мелким объектам.

Границы "пузыря" задают территориальные ограничения на торговлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, и соответственно, увеличить свои выбросы, попадает в рамки жестких экологических ограничений на загрязнения окружающей среды в регионе. Перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки на своем производстве, или купить разрешения на дополнительные выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предприятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на сокращение выбросов на уровне, соответствующем количеству имеющихся у предприятия разрешений, превышают предельные затраты других предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей, которые смогут усовершенствовать свои очистные системы и снизить свои выбросы. В результате, общая величина загрязнения не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму.

Если целью регулирования является глобальное загрязнение, такое как выбросы парниковых газов, создающие предпосылки к изменению климата планеты, то рынок загрязнений может не иметь пространственных границ. Некоторые загрязнения накапливаются во времени, например, твердые отходы. Тогда фирмам может быть позволено накапливать неиспользуемые разрешения в счет будущих выбросов. В этом случае создается так называемый банк квот на загрязнение. Другими словами, фирмы, сокращая выбросы в данный момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас "прав", продающим и покупающим их, а кроме того, выполняет учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования. Банки могут предоставлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т. е. временные права на увеличение выбросов. С точки зрения экологии, если загрязняющие вещества не являются опасными и их допустимо регулировать путем ограничения количества выбросов за определенный период для данной территории (например, углекислого газа, который не представляет непосредственной угрозы здоровью населения, но объем выбросов которого должен быть ограничен), то возможность "откладывания" выбросов не представляет проблемы. В то же время это обеспечивает загрязнителей дополнительным временем для аккумулирования ресурсов для инвестиций в природоохранные технологии.

Развитие рынка квот на загрязнение требует формирования системы торговли, включающей в себя посреднические организации типа бирж, где бы осуществлялись сделки по торговле квотами на выбросы. Нередко эти функции могут брать на себя уже существующие фондовые биржи, имеющие соответствующую инфраструктуру и персонал. Торговля квотами может осуществляться с помощью Интернета, при этом трансакционные издержки снижаются до минимума.

Рыночные методы имеют ряд преимуществ. Основные различия между налогом и рынком квот на выбросы выявляются, если две рассматриваемые схемы сравниваются в динамике.

При определении ставки налога, позволяющей достичь оптимального уровня загрязнения, практически невозможно избежать ошибки. К тому же с течением времени ситуация в экономике меняется и требуется постоянный пересмотр этой ставки, что делает налог чрезвычайно неудобным инструментом. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой и развивающихся стран. Показательным примером может служить введение платежа за выбросы загрязняющих веществ в России, ставка которого пересматривалась, но не "успевала" за инфляцией и, в конечном итоге, ее величина в реальном выражении снизилась до минимума. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налог не гарантирует достижения желаемого состояния окружающей среды. В то же время рынок разрешений на выбросы основывается на том, что объем выбросов ограничен и не может быть превышен ни при каких условиях (в противном случае нарушителя ожидает огромный штраф или уголовная ответственность). Кроме того, экологические организации и обычные граждане, обеспокоенные состоянием окружающей среды, могут выкупать на рынке разрешения на выбросы и уничтожать их, снижая тем самым объем разрешенных выбросов. Цена, уплачиваемая за эти разрешения, будет отражать социальную цену прав на выбросы.

Налог, как и торговля разрешениями на выбросы, позволяет минимизировать затраты на достижение определенного качества окружающей среды. Однако что происходит в случае торговли? Предприятие 1 платит предприятию 2 фактически за дополнительное снижение выбросов. Таким образом, деньги, уплаченные первым предприятием, в значительной мере идут на природоохранные нужды. Торговля правами на выбросы позволяет переместить имеющиеся деньги туда, где можно добиться наибольшего сокращения выбросов. В случае с налогом деньги уходят из системы в государственный бюджет (либо в специальные природоохранные фонды). Эти доходы вовсе необязательно эффективно расходуются на природоохранные нужды. Предпринимателю в этой ситуации нужно найти средства и на уплату налогов, и на осуществление природоохранной деятельности. Такая задача, особенно в условиях переходной экономики, трудновыполнима, поэтому, скорее всего, предприятие не заплатит налоги и не будет осуществлять природоохранные мероприятия.

Эта задача трудновыполнима и в развитой рыночной экономике. Установить эффективный налог не смогли даже в скандинавских странах, известных своей приверженностью налоговому подходу к управлению качеством окружающей среды. Налоги там ниже, чем эффективней уровень, а потому дополняются системой государственного регулирования. Дания до недавнего времени была хрестоматийным примером победившей налоговой системы, пока не приняла решение ввести регулирование выбросов парниковых газов. Сначала, конечно, рассматривался вопрос введения налогов на выбросы углекислого газа, но когда все расчеты были выполнены, правительство поняло, что экономика "не осилит" эту систему и было принято решение использовать механизм торговли правами на выбросы. Аналогичные соображения побудили правительство Великобритании пойти по пути введения торговли правами на выбросы СО2.

Для планирования инвестиций в природоохранную деятельность предприятиям очень важно быть уверенными в том, что принятое сегодня решение не поставит их завтра в трудные условия. Например, если налог постоянно изменяется, то трудно проводить оценку инвестиционного проекта. Если предприятие учитывало в своих расчетах достаточно низкую величину налога, то часть относительно более дорогих мер по очистке выбросов остается нереализованной, т. к. если вскоре после того, как окончательное решение принято и очистное оборудование установлено, налог был увеличен, то предприятие понесет значительные потери. Торговля правами на выбросы позволяет избежать или в какой-то мере смягчить данную проблему, особенно если сделка по продаже прав на выбросы заключается на продолжительное время. О важности продолжительности сделки мы поговорим ниже.

Итак, сравнение двух систем управления - налогов и торговли правами на выбросы - позволяет установить, что торговля обладает рядом преимуществ, делающих эту систему более привлекательной. Среди этих преимуществ:

§ Гарантия соблюдения желаемого качества окружающей среды не только в статике, но и в динамике. Объем выбросов всегда равен или меньше количества распределенных разрешений на выбросы. § Система разрешений, особенно выдаваемых на длительное время, создает условия для принятия долгосрочных инвестиционных решений. Предприятие знает, сколько разрешений будет в его распоряжении, и проводит оценку проектов по снижению выбросов, исходя из анализа долгосрочной перспективы. § Торговля обеспечивает наиболее эффективное распределение средств общества, предназначенных для реализации природоохранных мероприятий. Получая права на выбросы, покупатель передает продавцу определенные средства, которые последний в основном затрачивает на реализацию природоохранных мероприятий. Эти мероприятия необходимы ему для того, чтобы "высвободить" продаваемую часть квоты.

Следует отметить, однако, что существует ряд ограничений на использование торговли в качестве универсального инструмента. В основном это касается неэквивалентности выбросов из разных источников. Торговля подразумевает если не полную эквивалентность, то хотя бы возможность легко конвертировать выбросы от одного источника в вид, сопоставимый с выбросами другого. Для парниковых газов, являющихся глобальными загрязнителями, условие эквивалентности выполняется всегда. Для локализованных загрязнителей оно может вообще не выполняться, и торговля, как инструмент управления, в этом случае лишена смысла. Для выбросов серы торговля эффективна, когда речь идет о доле выбросов, распространяющейся на дальние расстояния. Однако есть и другая доля выбросов, оседающая вблизи источника и являющаяся локальным загрязнителем, воздействующим на здоровье населения и экосистемы. Такие выбросы управляются другими методами.

Другой интересный вопрос - это "взаимозаменяемость" между разными загрязнителями. Если разные вещества оказывают одинаковое воздействие, то, пользуясь этим свойством, можно "расширить" систему торговли. Например, каждый из шести парниковых газов, регулируемых Киотским протоколом, приводит к потеплению климата. Поэтому тонна СО2 может быть "обменена" на некоторое количество метана. Для этого надо использовать коэффициенты глобального потепления, отражающие потенциал воздействия этих газов на климат. Например, для СО2 этот коэффициент принят за 1, а для метана - 21. То есть, если мы хотим получить права на выбросы одной тонны метана, мы должны либо непосредственно купить их, либо купить права на выбросы 21 т СО2.

Если речь идет о таких загрязнителях, как SO2 и NОx, приводящих как к кислотным дождям, так и к образованию твердых частиц диаметром меньше 2,5 микрон, чрезвычайно опасных для здоровья человека, то конверсионные коэффициенты, в принципе, могут быть установлены на основе сравнения их воздействия.

Эффективное использование механизма торговли правами на выбросы требует четкого определения всех имеющихся ограничений. Тогда он может быть адаптирован или дополнен другими методами, и его использование даст наибольшие результаты.

Рыночные методы в управления качеством окружающей среды - Принципы управления охраной окружающей среды

Похожие статьи