Обязательное государственное и обязательное социальное страхование в российской правовой науке - Правовое регулирование обязательного государственного страхования

Публичный характер обязанностей, возложенных на отдельные категории лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, а также необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов требуют того, чтобы составной частью правового статуса этих лиц было право на получение предусмотренных федеральным законом специальных льгот, гарантий и компенсаций. Как отмечалось выше, законодательство не содержит единого перечня лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, не указывает на то, подлежит ли такому виду страхования имущество публично-правовых образований, каково место обязательного государственного экологического страхования в системе обязательного государственного страхования. Причины сложившейся законодательной практики можно обнаружить в отсутствии единого подхода к пониманию природы обязательного государственного страхования, смешения с иными видами страхования, вследствие чего представляется актуальным проведение сравнения обязательного государственного страхования именно с обязательным социальным страхованием с целью выявления их сущностных характеристик.

Понятие обязательного государственного страхования было дано в § 2.1. Понятие и принципы обязательного государственного страхования. Под социальным же страхованием М. Я. Шиминова Шиминова М. Я. Государственное страхование в СССР: правовые вопросы / отв. ред. Н. С. Малеин. М., 1987. С. 31. понимает установленную государством и регламентированную нормами права систему государственного материального обеспечения трудящихся за счет особых фондов, образуемых из обязательных взносов предприятий, учреждений, организаций и колхозов, а также дотаций из государственного бюджета. В целом такое понимание обязательного социального страхования возможно при внесении уточнений о том, что колхозы прекратили свое существование, равно как и понятия "государственный бюджет" уже нет.

Размышляя о праве на достойное человеческое существование, профессор П. И. Новгородцев писал: "...Обязательное и государственное призрение лиц беспомощных и неспособных к труду, проистекает ли эта беспомощность от юного или старческого возраста, болезни или же из других источников. Поскольку забота о бедных из добровольной благотворительности превращается в законную обязанность, она приобретает юридический характер и становится под санкцию права. Немного времени прошло с тех пор, как страхование рабочих стало в некоторых странах юридической обязанностью, и это был первый шаг на пути к дальнейшему вмешательству права в эти отношения" О праве на существование: Социально-философские этюды П. И. Новгородцева и И. А. Покровского. М. - СПб., 1911. С. 12..

Основная экономическая роль социального страхования состоит в аккумуляции тех средств, которые государство обязывает граждан, хозяйствующих субъектов и органы исполнительной власти направлять на страховую социальную защиту Елкин М. А. Система правового регулирования страхования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С.30..

А. С. Емельянов Емельянов А. С. Правовые основы обязательного государственного страхования (на примере органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 34. отмечает, что социальное страхование выделилось в начале XX века из личного страхования, в Российской Империи оно ограничивалось пенсионными кассами, которые организовывались при крупных предприятиях. На сегодняшний день социальное страхование реализуется в двух формах: обязательное и добровольное. Сущностью обязательного социального страхования является переложение ответственности по материальному обеспечению лиц на работающих путем взимания социальных взносов во внебюджетные фонды, причем, как отмечалось ранее, механизм взыскания взносов (за исключением взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), заложенный в Законе о страховых взносах во внебюджетные фонды, положения о контроле за их уплатой, набор прав и обязанностей плательщиков, ответственность за нарушения, порядок обжалования актов контролирующих органов близки до степени смешения с нормами, содержащимся в НК РФ (за исключением того факта, что контроль за уплатой социальных взносов органом является прерогативой фондов, а не Федеральной налоговой службы, выполнявшей ранее эту функцию). Как отмечалось в § 1.2. Финансово-правовые аспекты страхования, правовая природа социальных взносов налоговая.

На сегодняшний день в системе обязательного государственного страхования формирование страхового фонда производится коммерческими организациями за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям), в силу чего, как отмечает А. С. Емельянов Емельянов А. С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 132., не в полной мере реализуется такой признак страхования, как замкнутость перераспределения средств страхового фонда, ввиду чего отношения по обязательному государственному страхованию следует рассматривать в качестве квазистраховых.

В Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, помимо прочего, указывается, что на сегодняшний день страховые премии по обязательному государственному страхованию значительно превышают страховые выплаты, расходы на администрирование такого страхования (в том числе на проведение конкурсов по отбору страховщиков), и в некоторых случаях даже превышают потенциальные расходы на администрирование соответствующих выплат, если бы они осуществлялись непосредственно за счет бюджетных средств помимо страховщиков. Всерьез обсуждается вопрос о создании федерального агентства, занимающегося обязательным государственным страхованием, хотя, по сути, страхованием (предпринимательской деятельностью) это не будет вовсе. Довольно интересен в этой связи опыт Республики Казахстан. Ввиду того, что средства на выплаты военнослужащим, судьям, получившим увечья в связи с выполнением профессиональной деятельности, выплачиваются из республиканского бюджета, как указывалось ранее, эти отношения не считаются страхованием, а выплаты именуются компенсацией. В Республике Беларусь обязательное государственное страхование осуществляет республиканское унитарное предприятие.

В настоящее время в Российской Федерации из бюджетов бюджетной системы страховые премии по обязательному государственному страхованию перечисляются коммерческой страховой организации, которая осуществляет страховые выплаты при наступлении страхового случая. Однако, как указывалось ранее, смена страховых организаций является конфликтогенным фактором. Кроме того, из приведенных выше данных можно заключить убыточность такого структурирования отношений, поскольку страховые выплаты намного ниже страховых премий, т. е. средств, переданных государством страховой компании. Поэтому использование опыта Республики Казахстан возможно было бы предпочтительнее.

И в действующей, и в предлагаемой системах обязательного государственного страхования расход бюджета производится в публичных интересах: защиты застрахованных лиц, обладающих особым, крайне важным для общества и государства статусом. В этой связи обязательное государственное страхование можно отнести к дополнительным формам социального обеспечения (ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации). Основной формой социального обеспечения по смыслу данной нормы является социальное страхование.

Выделим общие признаки, присущие обязательному государственному страхованию и обязательному социальному страхованию. Во-первых, оба вида страхования являются обязательными, осуществляются в силу прямого указание нормативных правовых актов. Государство устанавливает виды, порядок и условия такого страхования, непосредственно (или через уполномоченного органа) участвует в отношениях. Кроме того в регулировании складывающихся отношений применяется императивный метод регулирования. Во-вторых, несомненно, целью обоих видов страхования является достижение социальной справедливости, защищенности населения ввиду нормы ст. 7 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, которая заложила основу для систем обязательного государственного страхования и обязательного социального страхования. В-третьих, при рассмотрении механизма обязательного страхования, плательщиков страховых взносов, было выявлено, что страхователь (плательщик) и застрахованное лицо (потенциальный получатель страховой выплаты) не совпадают. Таким образом, отношения по обоим рассматриваемым видам обязательного страхования обеспечивают интересы третьих лиц.

В настоящее время ключевое различие между двумя видами страхования кроется в следующем. С позиций государства (и бюджетного права) взносы по обязательному государственному страхованию - расходное обязательство, в то время как взносы по обязательному социальному страхованию, в первую очередь, являются доходом (от плательщиков, не являющихся государственными органами). Расходом взносы по обязательному социальному страхованию являются лишь в случаях, когда их плательщиками выступают государственные органы (в чем наблюдается еще одно сходство с обязательным государственным страхованием). Кроме того, основой для возникновения обязанности по уплате взносов по обязательному государственному страхованию является публично-правовой договор со страховой организацией, в то время как для обязательного социального страхования первичным является требования закона ввиду того, что страховщиками выступают государственные внебюджетные фонды, а не коммерческие организации. Вместе с тем необходимо отметить, что обязательное социальное страхование охватывает гораздо больший круг лиц, чем обязательное государственное страхование, поскольку, помимо прочих лиц, все застрахованные лица по обязательному государственному страхованию подлежат обязательному социальному страхованию.

Исходя из нормы ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации, социальное обеспечение гарантируется каждому, в то время как социальное страхование и дополнительные формы социального обеспечения являются более узкими понятиями, охватываемыми понятием "социальное обеспечение". В законодательстве не содержится определение понятия "социальное обеспечение", несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации именно это благо гарантируется каждому. Более того, кроме Конституции Российской Федерации, рассматриваемое понятие не используется в российском законодательстве: ни один нормативный правовой акт не регулирует национальную систему социального обеспечения в целом.

Подход законодателя к соотнесению понятий "страхование" и "обеспечение", представляется сомнительным. Так, в ст. 3 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" указано: "обеспечение по обязательному социальному страхованию (далее - страховое обеспечение)"", т. е. обеспечение считается частью страхования.

В ст. 3 Закона об обязательном пенсионном страховании установлено:

"обязательное пенсионное страхование - система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения;

Обязательное страховое обеспечение - исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти", т. е. в цитируемом акте страхование и обеспечение рассматриваются как разномоментные и различные процессы.

Приведенные примеры наглядно иллюстрируют отсутствие единого подхода законодателя по вопросу социального обеспечения. В доктрине также не было выработано единой фундаментальной позиции по этому вопросу. Ю. В. Васильева отмечает, что "хотя в российской правовой науке проводится различие между социальным обеспечением и социальным страхованием, делается это весьма невнятно и непоследовательно" Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э. Г. Тучкова, Ю. В. Васильева. М., 2013. С. 19..

Не раз поднималась проблема отсутствия системности законодательства об обязательном государственном страховании. В Стратегии развитии страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года отмечается: "Бессистемное введение "обязательного" государственного страхования жизни и здоровья отдельных категорий лиц путем внесения соответствующих положений в федеральные законы, не являющиеся законами о конкретном виде обязательного страхования, и в законы субъектов Российской Федерации приводит к правовым коллизиям и пробелам регулирования осуществления личного страхования за счет бюджетных средств, неопределенности статуса такого страхования и формы его осуществления. В целях единообразного применения норм требуется их систематизация и исключение противоречий в толковании".

Нормы о распространении системы обязательного государственного страхования на объекты страхования содержатся преимущественно в законах, регулирующих правовой статус отдельной категории лиц, причем для разных категорий подлежащих страхованию лиц страховые случаи и параметры выплат не идентичны.

Похожие статьи