Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ - Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

За более чем через двадцатилетний срок функционирования российской Конституции произошло формирование конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и выработан значительный опыт по его применению.

Осуществленные в России реформы вертикальной структуры власти, начало которым было положено в 2000 году с образования семи федеральных округов, затронули различные сферы общественных отношений. Упорядочение федеративных отношений не могло не коснуться проблем разграничения федеральных и региональных полномочий.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов представлена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними осуществлено законодательно.

Реформирование российского федерализма в целом проходило путем смещения полномочий от субъектов к Федерации, что в значительной мере было обусловлено необходимостью выполнения принципа обеспечения единства правового пространства и обеспечения равенства прав граждан. Но следует отметить - может ли Федерация эффективно исполнять столь значительный объем полномочий? Также необходимо отметить, что имеется группа совместных полномочий, в частности в сфере природопользования, образования, культуры, которые следует осуществлять не из федерального центра, а на местах.

Самой проблемной является сфера общей (совместной) компетенции. По ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения разрабатываются и принимаются федеральные законы, а также законы субъектов РФ. Но в этом случае система правового регулирования не прозрачна. Идея разработки основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает только общие принципы, а субъекты делают их детализацию в настоящее время отклонена.

Используемая в настоящее время система разделения предметов ведения и полномочий в области общей компетенции в отличие от используемой ранее не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет.

Тем самым существенно урезана сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

Тот момент, что федеральные органы власти в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах сформировали 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, отчетливо говорит не только о значительной централизации федеративной системы, но и о существенном вытеснении регионов из области совместной компетенции Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005..

Как пишет автор - А. Н. Кокотов Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ // Российское право: образование, практика, наука. 2008. N 1. - С.8-10., что в современных условиях область совместного ведения за рамками указанного перечня (41 позиция), по своей сути, преобразовалась в некий придаток абсолютных федеральных полномочий (ст. 71 Конституции РФ).

В нынешних условиях субъекты федерации потеряли право комплексного правового регулирования. А. Н. Кокотов предлагает постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которыми они обладали ранее.

Также правильной видится точка зрения автора относительно того, что весомая часть таких полномочий не относится к категории "осуществляемых самостоятельно", так как основы нормативного регулирования включены в федеральные нормативные акты.

Следует отметить, что необходимы значительно большие радикальные меры. Так на законодательном уровне следует определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, распределив все оставшиеся полномочия в сторону регионов.

Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Исследование конституционных положений дает возможность выявить и прочие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ дает право субъектам РФ на собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Так ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность НПА субъектов РФ, которые изданы ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами при их противоречии.

В данном случае следует отметить два аспекта. Так, положение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ идет вразрез с ч. 2 ст. 4, которая закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В данном случае следует либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо внести уточнение в ст. 4 Конституции РФ относительно верховенства федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

В силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ при коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и данная коллизия должна разрешаться на основе регионального акта.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодательством. Так, в частности, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включаются в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), но в Градостроительном кодексе РФ законодатеь определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ вводит разделение государственной гражданской службы на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Таким образом, законодательно государственная гражданская служба субъектов Федерации относится к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по действовавшему ранее Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ Пикулькин А. В. Система государственного управления: учебник для вузов. - М. Юнити-Дана, 2010. - С.85..

В результате мы можем сделать вывод, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

Похожие статьи




Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ - Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Предыдущая | Следующая