Теоретические аспекты государственного управления, Органы государственной власти как субъекты административного права - Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Органы государственной власти как субъекты административного права

Вопросам формирования понятия органа государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящена значительная часть исследователей в области права. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009. - С.17.. Существенный толчок к разработке данной проблемы дала Конституция Российской Федерации 1993 г. Конституция РФ внесла существенный вклад в развитие теории органов государства. В первую очередь, Конституцией было установлено, что народ осуществляет власть как непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ОМСУ).

Фиксируя принцип разделения властей, Конституция закрепила в соответствии с данным принципом деление государственных органов РФ на органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Также, Конституцией гарантировано местное самоуправление и статус ОМСУ (ч. 2 ст. 3; ст. 12, 131-133).

Конституция РФ впервые ввела в понятие "органы государственной власти" не только органы законодательной власти, как в предшествующих основных законах страны, но и органы исполнительной и судебной власти, исключив из формулы "система органов государственной власти" только ОМСУ. Указанные изменения оказывают значительное влияние на понятие самого органа государства.

Как отмечает В. Е. Чиркин - орган исполнительной власти является такой организацией, которая, составляя часть аппарата государственной власти, имеет структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности и образуется в порядке, который установлен законом либо другим нормативным правовым актом, наделена правом выступать по поручению государства и должна осуществлять повседневное руководство народным хозяйством" Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Юристъ 2004. - С.17..

Следует отметить, что в указанном определении представлены только некоторые из элементов, которые можно отнести к общей характеристике государственного органа власти. Поэтому проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статусов органов государственной власти. Укажем, что конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все. Выявление правового статуса органа предполагает ответы на следующие вопросы:

    А) чьим органом является данный орган; Б) к какому виду относится по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган государственного управления, суд, прокуратура, орган народного контроля, арбитраж; В) кто его учреждает, образует, формирует личный состав; Г) кому он подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты; Д) какова компетенция органа; Е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т. д.; Ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов; З) какими государственными символами он может пользоваться и т. д.; И) каковы источники его финансирования; К) обладает ли он правами юридического лица. Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправданно.

Таким образом, конституционный и правовой статусы - понятия близкие, родственные, но не идентичные. Соотношение между конституционным и правовым статусом сравнимо с соотношением Конституции как Основного закона с развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения законодательством: Конституция стабильна, а текущее законодательство меняется.

Как видим, имеются различные взгляды относительно определения органа государства. В частности, утверждается, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности. В этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.

При анализе и формулировании определения органа государства достаточно оригинальный подход применил Б. М. Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены нами при характеристике и определении органа исполнительной власти. В начале своего анализа Б. М. Лазарев дает общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления, т. е. проявляет широкий философский подход к проблеме Лазарев Б. М. "Разделение властей" и опыт советского государства. - М.: Изд-во ИГиП АН, 1999. - С.44..

При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, т. е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные, публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных общественных индивидуальных, групповых потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Б. М. Лазарев сделал следующий вывод: "Орган Советского государства - это, прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне.

Это несколько иной подход по сравнению с утверждением большинства авторов, считающих, что орган государства - основная часть аппарата. Использование термина "институция" применительно к исполнительной власти, как, впрочем, и ко всей системе государственной власти, не должно носить абсолютного и безоговорочного характера - необходимы определенные рамки, границы, пределы.

Представляется, что Б. М. Лазарев прав, отмечая этот момент. Отметим, что не каждый государственный институт - орган государства: орган особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий. В государстве имеется немало структурных частей, подразделений государственных органов, которые условно могут быть названы государственными институциями. Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства. Итак, условность формулировки "государственная институция" при определении органа государства очевидна.

Более четко обосновано определение органа государства как составной части государственного аппарата - механизма государства. При данном подходе вполне ясно, что речь идет об организационно выделенной, относительно обособленной и самостоятельной части единого целого, который представляет собой механизм государства. В связи с этим орган государства - это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность.

Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П). К числу федеральных органов относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

Надо отметить, что в Российской Федерации предпринимались шаги по регламентации системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона "О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти". Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, судами. Однако идея разработки данного кодекса не получила поддержки в Государственной Думе.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 указанного Закона). К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды, мировые судьи, уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные палаты и иные специализированные органы. Кроме того, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав формируются и функционируют избирательные комиссии субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона) Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея и т. д.).В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (главы республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).

Похожие статьи




Теоретические аспекты государственного управления, Органы государственной власти как субъекты административного права - Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Предыдущая | Следующая