Соотношение законодательной и исполнительной власти в региональных политических системах - Региональные политические системы

Политический государственный власть региональный

Органы законодательной власти регионов России: сравнительный анализ.

Алгоритм анализа включает в себя выяснение: правового статуса законодательных органов, порядка их выборов, институционального строения, функций и полномочий.

Региональные законодательные органы формировались в неблагоприятных условиях конституционного кризиса 1993 г. на федеральном уровне. После насильственного установления президентского режима 4 октября 1993 г. состоялись указы Б. Н. Ельцина о роспуске региональных и местных Советов. Основу формирования новых представительных органов составили Указы "Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ" и "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа" (22 октября 1993 г.). Симптоматично, что республики РФ не подпадали под действие этих указов и создавали свои представительные органы на основе собственного законодательства.

Указы Президента РФ устанавливали срок полномочий региональных собраний на 2 года в рамках поэтапной конституционной реформы. Они создавали предельно общие нормы выборов: их прямой и тайный порядок, создание избирательных округов соразмерно числу граждан (с отклонением от средней нормы не более 10%), верхний предел корпуса депутатов - 50 чел. (из них максимум 40% на штатной оплачиваемой основе). Название органа представительной власти, его полномочия и региональные положения о выборах определяли сами администрации субъектов РФ, а позже - региональные парламенты.

В большинстве регионов законодательные органы были впервые созданы в 1994-1995 гг. Избирательные системы и политические итоги кампаний исследуются в лекции 1. Сейчас ограничимся примечанием: мажоритарные системы и низкое влияние партий надолго ослабили политический "вес" парламентов, помогли закрепить преобладание исполнительной власти. К тому же нарезка избирательных округов и нормы представительства в массовом порядке отличались от законных.

В 1996 г. был принят федеральный закон "О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ". Он установил ограничение срока полномочий законодательных органов в 4 года.

Закон от 6 октября 1999 г. распространил единые принципы организации представительных органов также на республики РФ. Этот закон установил статус законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ. Региональный парламент является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование, структура, число депутатов (в т. ч. на профессиональной основе), срок полномочий (не более 5 лет) устанавливает Конституция либо Устав субъекта РФ. Парламент правомочен, если в его состав уже избраны не менее 2/3 установленного числа депутатов.

Полномочия законодательного органа региона включают в себя, согласно тому же закону РФ:

-принятие Конституции либо Устава субъекта РФ и поправок к ним; -законотворчество по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта; -утверждение бюджета субъекта РФ и отчета об его исполнении; -установление основ организации и деятельности законодательно-10 органа субъекта РФ; -установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, порядка деятельности органов МСУ; -утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ; -установление налогов и сборов в ведении субъекта РФ, -установление порядка формирования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, проверка их расходования; -установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ; - утверждение заключения и расторжения договоров региона; - установление порядка референдума и выборов региональных органов власти; - определение административно-территориального устройства субъекта РФ; - утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры его высшего исполнительного органа власти; - регулирование иных вопросов в ведении и полномочиях региона по законодательству.

Правовые акты, принимаемые легислатурой региона, не должны противоречить федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям российского Правительства. Конституция (Устав) региона принимается, как и поправки к данному основному закону, большинством в 2/3 числа всех депутатов. Законы региона принимаются простым большинством (50% + 1 чел.) после рассмотрения в 2 и более чтениях. Законы подписываются главой администрации (правительства) либо возвращаются для повторного рассмотрения депутатами. Высшее должностное лицо субъекта РФ обязывается принять решение о законе не позже 14 дней со времени его поступления из парламента. Вето губернатора (президента) региона не абсолютно: в случае повторного одобрения прежней редакции закона 2/3 депутатов глава региона обязан подписать и обнародовать такой закон.

Легислатура региона может досрочно прекратить свои полномочия в случаях самороспуска или роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ.

С нормативной точки зрения законодатели проводят парламентский контроль над исполнительной властью. Автор одного из наиболее системных исследований темы Д. Л. Сурков выделяет виды парламентского го контроля:

1) отрешение главы исполнительной власти от должности; 2) выражение недоверия правительству, должностным лицам администрации; 3) финансовый контроль; 4) контроль за распоряжением региональной собственностью, за проведением программ социально-экономического развития региона; 5) контроль за исполнением законов.

Анализ деятельности парламентов приводит политологов к вывод) о неформальных технологиях контроля глав регионов над законодателями. Р. Ф. Туровский выделяет следующие технологии контроля:

- формирование послушного состава депутатов путем давления на избирателей (особенно в сельских окраинах и в мажоритарных округах); - избирательные системы многих регионов не запрещают становиться депутатами главам муниципальных образований, государственным и муниципальным служащим; - влияние на избрание председателя парламента - "губернаторской тени", зависимого члена "команды"; - текущий контроль главы региона над работой парламента: подбор и лоббирование состава заместителей спикера, глав комитетов, сотрудников аппарата.

К этому перечню следует добавить законодательную инициативу администраций и их глав. Во многих регионах именно исполнительная власть стала основным разработчиком законодательных актов.

Проведем сравнение составов и институционального строения региональных парламентов.

Федеральное законодательство России не обязывает субъекты РФ к единому наименованию своих легислатур. Это и Законодательные собрания во многих регионах (Адыгея, Краснодарский край, половина всех областей); и областные (краевые) думы (Приморский и Ставропольский края, Самарская область и др.); областные Советы (Кемеровская, Орловская, Липецкая и др. области). Своеобразны наименования парламентов республик и автономий, отражающие этнические традиции: Хасэ в Адыгее, Эл Курултай в Республике Алтай и Башкортостане, Народный Хурал в Бурятии и др.40.

Численность депутатов колеблется от 8 в малонаселенных автономных округах до 194 в Башкирии. В зарубежной политической науке оптимальная численность депутатов подсчитывается по "формуле кубического корня" Р. Таагеперы и М. Шугарта. Число депутатов оптимально, если оно равно кубическому корню от населения территории. Значит, для большинства российских регионов, имеющего население от I до 5 млн. чел., желателен состав из 100-170 депутатов. Следствия увеличения легислатуры: улучшенный контроль электората над своим избранником, облегчение работы партийных фракций. И напротив, исполнительной власти станет тяжелее манипулировать депутатами. Однако потребность такой реформы, похоже, не осознается в региональных сообществах. Напротив, многие регионы стремятся сократить число своих депутатов под предлогом экономии финансов.

Одна или две палаты парламента? В 1990-х гг. сложился плюрализм строения законодательных органов. Поскольку бикамерализм считался выражением этнической специфики; его внедряли чаще всего республики. Две палаты существовали в 7 парламентах регионов: республиках Адыгея, Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Тыва, Саха-Якутия и в Свердловской области. Двухпалатная структура нова для российских регионов. Она вводилась в период "парада суверенитетов" -1991 гг. как свидетельство повышения статуса республики. Свердловская область избрала этот же путь в рамках своей борьбы за выравнивание прав областей и республик. Она всегда проявляла в течение 15 лет реформ свою готовность к инновациям и экспериментам. Некоторые регионы обсуждали переход к двухпалатному строю парламента, но после дискуссий отвергли его. Например, в Дагестане опасались, что верхняя палата на основе представительства народов усугубит этнические конфликты. В итоге предпочли резервировать в Народном Собрании республики места для национальностей соразмерно их численности по округам. Создать вторую палату краевой думы в составе руководителей органов власти городов и районов предлагал Ставропольский губернаторов А. Черногоров. Нетрудно увидеть, что замысел колировал порядок формирования Совета Федерации РФ 1996-2000 гг. Но депутаты отвергли двухпалатную систему

Двухпалатная система, по выражению С. Е. Заславского, имеет "высокую политическую себестоимость". Такая структура парламента требует разделить компетенции, предметы ведения и полномочия между палатами, установить процедуры решения вопросов совместного ведения и мн. др.

В отличие от Федерального Собрания РФ, где полномочия палат полностью разделены и ограничены до предела случаи совместных заседаний палат, региональные парламенты имеют предметы совместного ведения и проводят совместные заседания по узаконенному перечню вопросов.

Политически важны различия в процедуре голосования обеих палат. Если решение принимается большинством от общего числа депутатов обеих палат, как в Госсобрании - Курултае Башкортостана, то достаточно добиться простого арифметического большинства. В Законодательном Собрании Карелии требуется набрать большинство в каждой из палат, т. е. борьба за голоса затруднена.

Семь регионов демонстрируют значительные различия в процедуре принятия решений. В Башкортостане и Свердловской области принят порядок взаимодействия палат, копирующий общероссийские норм. Карелия установила усложненный порядок законотворчества. Палат, представителей принимает Конституцию и законы в сфере конституционного права Республики Карелия, устанавливает налоги и сборы, бюджет. Остальные законы (большая часть комплекса актов) принимает Палата республики. Она также в 3-дневный срок рассматривает для одобрения либо вето законы, внесенные Палатой представителей. По вопросам конституционного права и изменений в Конституцию РК требует большинство в 2/3 состава верхней палаты. Возможно, создание согласи тельных комиссий обеих палат.

Как установил С. Е. Заславский, при существующих различиях во взаимодействии палат нельзя их разделить на "нижнюю" и "верхнюю". Требуется дополнить этот привычный признак делением на сессионную и постоянную палаты: по порядку избрания, осуществления функций, интенсивности работы. Депутаты сессионной палаты действуют непостоянно, на непрофессиональной основе и бесплатно, что возмещается широкими полномочиями. Депутаты постоянной палаты получают вознаграждение и не могут совмещать свои функции с государственной службой и иной оплачиваемой деятельностью.

Пример Башкортостана показывает, что состав верхней палаты из руководителей исполнительной власти не соответствует разделению властей и превращает палату в "институт административно-корпоративного представительства" (определение А. Г. Еникеева). Соотношение численности двух палат таково, что верхняя палата в несколько раз превосходит нижнюю, т. е. определяет исход голосований. Расширение круга вопросов, подлежащих совместному решению, еще более ослабляет самостоятельность депутатов. К тому же в башкирском парламенте не допускаются фракции. По новой редакции Конституции Башкортостана (декабрь 2002 г.) не допускается совмещение депутатской деятельности с государственной службой. Парламент стал однопалатным. Но и новый состав Госсобрания (Курултая) всецело лоялен президенту республики, обеспечивая моноцентризм реальной власти.

Относительно демократический характер носит бикамерализм в Свердловской области. Областная Дума решает вопросы о доверии правительству региона, избирает состав Уставного суда, может выдвигать обвинения против губернатора и отрешать его по импичменту. Палата представителей принимает отставку губернатора, отрешает его от должности по представлению Думы после заключения Уставного суда.

Поскольку региональный парламентаризм очень молод, следует ожидать еще многих реформ строения собраний. Дополним нормативный анализ рассмотрением институциональной структуры парламентов. Эта структура понимается в политической науке как неформальные "правила игры", которые организуют взаимоотношения между акторами50. П. В. Панов, К. А. Пунина подразделяют возможные структуры на три вида: 1) формально-групповые, 2) неформально-групповые, 3) комитетские. Чем выше демократичность режима, тем более формализованы его институты.

Формально-групповой вид строения: депутаты объединяются в фиксированные организационно и идейно группировки, например, партийные фракции. Этот вид успешнее развивается при смешанной или пропорциональной избирательной системе, при парламентской форме правления. В связи с внедрением смешанной модели голосования в российских регионах (2003-2008 гг.) фракции постепенно станут повсеместными, если только элиты не "вольют старое вино в новые мехи".

Неформально-групповая институциональная структура предполагает создание в парламенте устойчивых, но неформальных объединений, так отмечают П. В. Панов и К. А. Пунина, структура может выступать в двух разновидностях: в политических сетях добровольных и равноправных отношений либо патрон-клиентарных кланах.

"Комитетская" структура означает выражение групповых интересов посредством парламентских комитетов.

Три вида институтов на деле переплетаются и взаимодействуют. Для российских регионов характерно преобладание неформальных структур и отношений, которые замедляют движение к демократическим процедурам. На материалах Пермской области установлена зависимость между "советским наследием" внутрирегиональной среды и политическими институтами. Л. А. Фадеева и Н. В. Борисова подметили, что разнообразие ведомственной принадлежности предприятий вызвало к жизни "менеджерский" характер позднесоветских институтов власти. Исподволь закрепились традиции "мирного" согласования интересов равновесных экономических группировок. Продолжая логику рассуждений, можно сделать вывод о склонности моноотраслевых регионов к авторитаризму. Но социоэкономическая структура - не единственный фактор практик взаимодействий. Важен и тип правления ("президентская" модель ослабляет влияние партий), и наличие/отсутствие доминирующего актора режима. Если глава региона добивается неограниченной власти, то для него полезны патрон-клиентарные группы в парламенте либо "партия власти". Если элиты политически расколоты и существует политическая культура участия, напротив, лидеру выгоден вариант формальных институтов.

Случай Пермской области, по мнению П. В. Панова и К. А. Пуниной, дает "институциональный гибрид" - достаточно органичное срастание формальных (фракционных, комитетских) и неформальных (клиентельных) институтов. В сравнении с Ингушетией, Башкортостаном или Краснодарским краем такая система демократична. Контрастный случай Белгородской областной думы истолковал Е. В. Реутов. Принадлежность кандидата к региональной элите (экономической или административной) основной ресурс победы на выборах. Все более устойчива тенденция воспроизводства закрытости законодательной власти от неэлитных акторов Слабые по ресурсам оппозиционеры-одиночки вытесняются из белгородского парламента. Региональный политический процесс вытесняется из публичной сферы в сеть неформальных клиентарных отношений.

Значительно влияет на степень демократизма законодательного органа его партийность. Общеизвестно, что до недавних пор уровень представленности партий в региональных собраниях был крайне низким. По подсчетам А. П. Овчинникова, в среднем по всем регионам страны чуть более 20% кандидатов в депутаты ЗСК выдвигались избирательными объединениями и блоками (к 2002 г.). Если в Москве регистрировалось 44 таких объединений, то в 10 субъектах РФ объединения и блоки не выдвигали своих кандидатов вовсе. А в некоторых республиках, например; Башкортостане, законы не позволяли блоками выдвигать кандидатов. До введения в 2003 г. смешанной системы с избранием по партийные спискам от 15 до 50% депутатов (а ее следствия еще не проявились четко), уровень партийности депутатов падал. А. Ю. Глубоцкий и А. В. Кынев подсчитали, что в 84 регионах за последний цикл заявленная партийности снизилась в 38 случаях, в 18 - не изменилась, в 18 немного выросла. 10 регионов избирали фактически беспартийные парламенты.

Методики сравнительного анализа уровня партийности региональных парламентов достаточно разработаны. Так, Г. В. Голосов применил количественные индикаторы уровня партийности. Они таковы. Внутриэлитный конфликт (победа инкумбента = 0, его поражение при слабом влиянии партий на исход = 1, поражение при сильном влиянии партий = 2), "Институционализированные партии" - сумма долей (%) голосов, поданных за партийные списки и за выдвинутых от партий кандидатов. Максимальное возможное значение составит 200%, минимальное - 0. Средневзвешенная величина избирательного округа вычисляется путем возведения всех величин (численности электората) отдельных округов в квадрат, суммирования этих квадратов и деления суммы на число мест в парламенте. Корреляционный анализ взаимосвязей этих переменных привел Г. В. Голосова к выводу: наиболее значима зависимость между внутри-элитным конфликтом и исходом выборов. Относительно слабо влияние институционализации партий на "выход" системы.

А. Ю. Глубоцкий и А. В. Кынев разграничили индикаторы заявленной партийности (официальной принадлежности к партии) и реальной партийности (устанавливается по голосованиям, высказываниям депутатов, экспертным оценкам). На интервале 1993-2003 гг. Глубоцкий и Кынев выявили семь групп регионов (некоторые регионы относятся к нескольким группам одновременно, т. к. переходные

1. Регионы с минимальной или сверхнизкой партийностью (в основном республики и автономии - Дагестан, Ингушетия, Таймыр. Чукотка, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий АО, Новгородская область). 2. Регионы со сверхвысокой (заявленной и реальной) партийностью: Санкт-Петербург, Новосибирская, Волгоградская, Кемеровская и Рязанская области.

Соотношение законодательной и исполнительной власти в региональных политических системах - Региональные политические системы

Похожие статьи