Регионы с высокой (заявленной и реальной) партийностью: Свердловская область, Удмуртия, Красноярский край, Камчатка, Корякский АО. - Региональные политические системы

Регионы с низкой заявленной и высокой реальной партийностью: Республики: Адыгея, Алтай, Карелия, Марий Эл, Якутия; Москва; Алтайский край; области: Амурская, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Московская, Нижегородская, Омская, Пензенская, Пермская, Псковская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская; Усть-Ордынский Бурятский АО.

    5. Регионы "номенклатурной" (имитационной) партийности: поголовного вступления независимых кандидатов в нужную партию после избрания. Чаще всего это республики: Башкирия, Татарстан, Калмыкия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Мордовия; Ростовская область; АО: Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Чукотский; отчасти - Удмуртия и Усть-Ордынский Бурятский АО. Кемеровская и Магаданская области. 6. Регионы со слабой партийностью (реальная партийность меньше 50%). К ним отнесены республики: Бурятия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия; отчасти - Коми, Тыва, Хакасия и Чувашия. Из АО - Агинский Бурятский, Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ко. ми-Пермяцкий и Ханты-Мансийский. Края: Краснодарский, Приморский. Ставропольский и Хабаровский. Области: Белгородская, Брянская, Воронежская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Сахалинская, Том екая. Тюменская, Ульяновская, Челябинская и Читинская. 7. Регионы с преобладанием непартийных депутатских объединений: Татарстан, Хакасия, Чувашия, Марий Эл; Ставропольский край; Кемеровская, Курганская и Ленинградская области.

Таким образом, выявлены значительные различия между уровням партийности региональных парламентов. Причинами можно назвать ста туе субъекта федерации. Республики склонны к низкой, номенклатурной (имитационной) партийности либо к доминированию одной политической силы. Важны и кливажи политического пространства по осям "город село" и "север-юг". Высокая региональная партийность чаще отмечаете: в урбанизированных областях Центральной России, Северного Урала Сибири, Дальнего Востока. "Красный пояс" Центрального Черноземья и Юга давал в 1990-х гг. высокий заявленный уровень партийности за счет КПРФ. Но солидарное голосование скорее признак патерналистской культуры, чем готовности к конкурентной политической системе.

После принятия федерального законодательства об обязательно" внедрении смешанной системы (с июля 2003 г.) статус и политический облик парламентов могут серьезно измениться. Из региональных собраний неизбежно уйдут главы органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие. Формирование 50% состава депутатов по спискам от федеральных партий повысит роль избирательны объединений, заставит глав регионов согласовывать свои интересы с партиями. Повысится и статус председателей законодательных органов. Сложившаяся система властвования элит будет развиваться от "лобового" патронажа над депутатами к более гибким приемам деятельности фракций и парламентских комитетов.

Система органов исполнительной власти регионов.

На основе Конституции РФ (ст.77 п.2) федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполни тельной власти в РФ. Система исполнительной власти - это подсистем государственной власти, ее ветвь в структуре разделения властей. Исполнительная власть имеет структурное строение, в т. ч. пространственны уровни (по вертикали), звенья (одноуровневые образования однородны органов), виды и формы органов исполнительной власти. Исполнительная власть едина независимо от формы государственного устройств страны. Эти идеи нашли подтверждение и развитие в Федеральном закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Система органов исполнительной власти региона решает, согласно законам, первоочередные задачи:

    - исполняет законы, выступает с законодательной инициативой; - прогнозирует и планирует социально-экономическое развитие региона; - обеспечивает экономику региона ресурсами; - ведет оперативное распоряжение собственностью региона; - создает условия обеспечения населения экономическими благами, ведает социальным обеспечением и социальной защитой граждан; - использует и охраняет природные ресурсы; - обеспечивает законность и правопорядок; - обеспечивает развитие социокультурной сферы региона.

Высшим исполнительным органом региона может быть администрация (в краях, областях) либо правительство (в республиках, автономиях, части краев и областей). Вопрос выбора - не пустая формальность. От него зависит вся система исполнительной власти, тип политического режима и уровень персонализации власти. Участники российско-британского исследования управления Р. Кайе и В. Кочев выделяют три типа строения исполнительной власти регионов.

    1. Поликратический тип означает раздвоение власти между главой субъекта РФ (президентом республики, главой исполнительной власти - губернатором края или области, мэром города федерального значения) и правительством региона. Каждый из двух институтов, имеет конституционно-правовой статус. Правительство подотчетно главе субъекта РФ / исполнительной власти региона, ответственно перед законодательным органом. Состав правительства утверждается либо заменяется парламентом из числа кандидатур, представленных главой региона (в Якутии, Краснодарском крае до 2001 г.. Свердловской области). Но чаще встречается ультрапрезидентский вариант. По нему правительство формируется и распускается Президентом/главой администрации, подотчетно лишь ему (Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Кабардино-Балкария). 2. Интегральный тип исполнительной власти означает совмещение институтов главы субъекта РФ / главы исполнительной власти и председателя, правительства. Лидер именуется президентом (Бурятия) либо председателем правительства (Тыва, Карелия). Разновидностью интегрального типа является совмещение постов выборного главы исполнительной власти (губернатора) и руководителя администрации. Тогда глава исполнительной власти формирует администрацию самостоятельно или по согласованию с законодательным органом. Схему исполнительных органов утверждает Региональный парламент. Чаще всего последний вариант применяется в краях и областях (Краснодарский край. Пермская область и др.). 3. Монократический тип власти предполагает зависимость исполнительной "ветви" от законодательной. Т. е.. парламент формирует коллегиальный орган исполнительной власти (Государственные Советы в Дагестане и Удмуртии). Госсовет, в свою очередь, назначает правительство как исполнительно-распорядительный орган. Впрочем, Удмуртия от этого типа власти перешла в 2000 г. к поликратическому.

Итак, статус органа исполнительной власти - администрации либо правительства региона противоречив. Это зависит от федерального устройства, многообразия форм правления и режимов. А. И. Радченко справедливо подчеркивает, что включение одного органа общей компетенции (правительства) в состав другого (администрации региона) противоречит принципам государственного управления. Не может же ведомство в составе правительства одновременно выполнять акты равностатусных руководителей: главы администрации и правительства. Если создавать правительство, то оно должно быть отделено от администрации региона и назначаться законодательным органом.

Функции администрации или правительства региона по законодательству таковы:

    - разработка бюджета региона и направление его на утверждение законодательному органу, исполнение бюджета; -распоряжение и управление имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ; - разработка и осуществление программ управления экономической и социальной сферой региона: - принятие подзаконных актов в пределах своей компетенции; - обеспечение законности и правопорядка, охрана прав и свобод граждан.

В 2001-2004 гг. несколько регионов ввели раздельное существование администрации и правительства или пытались ввести. "Образцом для подражания" при этом выступали Свердловская и Саратовская области. Мотивы реформы - перераспределение власти в пользу законодательного собрания (Нижегородская область), консолидация элиты (Волгоградская область) Иная схема выдвинута в Самарской области - переименование администрации региона в правительство. Это позволяет без выборов поднять статус губернатора до высшего должностного лица, имеющего право избираться на пост в 3-й раз. Должности глав правительств либо вице-губернаторов все чаще занимают "кураторы" от федеральной политической элиты либо от финансово-промышленных групп (Нижегородская, Самарская области).

Российские традиции персонализации и централизации власти вызвали к жизни институт высшего должностного лица субъекта РФ, которых на деле является "проекцией" института президентства на регионально уровне. Одновременно с выборами первого Президента РСФСР состоялись выборы Президентов ряда республик России и мэров городов федерального значения, причем установление статуса новой должности передавалось в ведение парламентариев самих республик (Татарстана, Башкортостана и проч.). По указу Президента РФ 22 августа 1991 г вводился институт назначаемых глав администраций регионов, имевший регулирование федеральными актами. И только с 6 октября 1999 г. президенты республик РФ стали рассматриваться как одни из высших должностях лиц субъектов РФ. Их полномочия и ответственность основываются отныне на Конституции России, регулируются законодательством при верховенстве Конституции РФ и федерального законодательства.

Варианты статуса высшего должностного лица по 89 регионам разнообразны.

    1) глава республики - президент (Татарстан): 2) глава республики и он же - глава исполнительной власти (Северная Осетия): 3) глава республики и исполнительной власти, он же - высшее должностное лицо (Калмыкия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия): 4) глава республики (Коми, Мордовия); 5) глава республики - председатель правительства либо коллегиального Госсовета (Хакасия, Карелия, Дагестан); 6) глава администрации края (области) - высшее должностное лицо (Ставропольский и Краснодарский края); 7) глава администрации края (области) - глава исполнительной власти (Иркутская область); 8) мэр города федерального значения - высшее должностное лицо (Москва, Санкт-Петербург).

Основы полномочий высшего должностного лица региона определены еще в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" № 1969 от 3 октября 1994 г. Устанавливалось, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти региона) входит в единую систему исполнительной власти страны, подчиняется Президенту и председателю Правительства РФ. Он назначается либо избирается (с 1996 - только избирается) в соответствии с нормами Конституции (Устава) субъекта федерации.

Полномочия высшего должностного лица региона (президента республики, главы администрации, председателя правительства и т. д.):

    -представлять свой субъект федерации в отношениях с общероссийскими органами власти и органами власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления; -подписывать договоры и соглашения от имени региона; -обнародовать законы путем подписания законов или издания специальных актов, а также отклонять законы субъекта РФ: -формировать высший исполнительный орган власти субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством; -требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа власти региона, созывать вновь избранный парламент на первое заседание; -участвовать в работе законодательного органа власти региона с правом совещательного голоса; -осуществлять иные полномочия в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается прямым тайным голосованием населения на срок не более 5 лет, не более чем на 2 срока подряд. Кандидат на данную должность может выдвигаться лично, от избирательных объединений и блоков, партий. В 2000 г. Президент РФ и Правительство страны настаивали на соблюдении правила "двух сроков". Но после упорной борьбы Конституционный суд разрешил участие в выборах глав регионов многим инкумбентам в 3-й и даже 4-й раз, что стало частью "политического торга" о реформе федерализма.

В течение всех лет существования высших должностных лиц не утихали споры о возможности и основаниях их отстранения от должности. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. предусматривал такие основания: личное заявление об отставке, утрату гражданства РФ, признание недееспособным по решению суда, вступление в силу обвинительного приговора, избрание в депутаты законодательного органа либо органа местного самоуправления или выполнение другой оплачиваемой работы. По федеральному закону от 9 октября 1999 г. отстранение от должности возможно также в случаях:

    - отставки в связи с выражением недоверия со стороны законодательного органа власти региона; - выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.

Парламент региона может выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях:

    - если он издал акты, противоречащие федеральному и региональному законодательству, а эти противоречия установлены судом и не устранены в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в силу; - если глава высшего исполнительного органа власти региона допустил иные грубые нарушения законодательства и это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение парламента о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 состава депутатов по усложненной процедуре.

Неоднократно высказывались предложения лидеров партий и депутатов Федерального Собрания о возврате к назначению глав регионов Считаем эту меру ненужной, противоречащей принципам федерализма и демократии. Даже если удалось бы внедрить назначаемость губернаторе и мэров, какими способами можно лишить республики избранных глав?

Больше вреда, чем пользы может принести и переход к косвенных выборам глав регионов на заседаниях представительных органов. Apгументы в пользу косвенных выборов обобщил А. И. Радченко. Среди них экономия денег и времени, смягчение конфликтов между ветвями региональной власти, упрощение процедур контроля над губернаторами и установления их компетентности. А. И. Радченко предлагает также дать Президенту РФ право рекомендовать кандидатуры глав регионов для избрания.

Возможно, с точки зрения эффективности администрирования эти новшества полезны. Но их политический эффект разрушителен. Президенты республик и губернаторы, и без того уже имеющие олигархическую власть, просто уменьшат затраты на избрание. Вместо народа их в таком случае будет избирать узкий круг депутатов, чаще всего лояльных и зависимых от исполнительной власти, не представляющих весь спектр социальных и партийных интересов.

Как видим, нормативно-правовой подход не раскрывает политический смысл института высшего должностного лица региона. Надо применить социологический анализ, а также выяснить политические интересы и цели деятельности глав регионов.

Политическая сущность президентства/губернаторства не зафиксирована юридически, но на деле она очевидна: сосредоточение полной политической власти регионального уровня в одних руках. А. Н. Медушевский остроумно применил для осмысления феномена понятие "губернаторская вертикаль власти". Механизм сосредоточения власти в одних руках выхолащивает разделение властей и конкурентную политическую среду. Проявления персонификации власти: урезание полномочий и сроков работы парламента; личная уния аппаратов законодательного собрания и администрации; недопущение контроля со стороны судов и федеральных структур в регионах; контроль глав регионов над органами местного самоуправления; создание клиентельных групп в парламентах регионов; контроль над бюджетом региона.

Главы регионов реально контролируют согласование интересов бизнес-элит и высокостатусных слоев, а зачастую становятся откровенными "менеджерами" последних. Сильный президент либо губернатор располагает административным ресурсом на случай выборов, контролирует СМИ региона (завуалированная цензура). Более того, реформы федерализма в президентство В. В. Путина подтолкнули глав регионов к тесному союзу с крупными общероссийскими корпорациями. Некоторые аналитики называют этот процесс "приватизацией регионов" (В. Н. Лысенко). Олигархические корпорации обеспечивают своими ресурсами победу нужных кандидатов на губернаторских выборах (правда, административный ресурс еще сильнее финансового). В обмен они получают выгодные экономические соглашения, посты в исполнительной власти регионов. Участилось участие губернаторов в руководящих органах корпораций. Во многих республиках с преобладанием патерналистской культуры власть и собственность органически неразделимы (получение монопольной прибыли от крупных предприятий главой региона и его клиентелой.

Разумеется. регионы неоднородны по сложившейся реальной власти своих президентов/губернаторов. СИ. Барзилов предложил выделить дующие типы власти;

    1. Смешанный. Высшее должностное лицо региона смещает посты администрации и правительства. Это наименее зрелый вариант возникает, если губернатор не имеет развитой и организованной системы кланов, не контролирует региональные экономические ресурсы. Ныне - пример Ульяновской области. 2. Авторитарный. Высшее должностное лицо становится арбитром над ветвями власти, а также "маклером" кланового распределения влияния. Возникает в относительно устойчивых режимах. Такой глава региона претендует на роль общероссийского политика. Примеры - Кемеровская область, многие республики. 3. Лоббистский. Глава региона отражает интересы одной из сторон межклановой борьбы. Проявляется в регионах с неустойчивой ситуацией затяжного противоборства группировок, на этапах смены официального лидера. Примеры: Чечня, Ингушетия, Калмыкия.

Популистский. Непрочная власть главы региона легитимирует себя, поощряя конфликты внутри сообщества и в отношениях с "центром". Характерна для территорий со слабыми ресурсами власти, патерналистской культурой и высоким уровнем оппозиционности. Ныне - уже в прошлом ("красный пояс" малоимущих областей 1990-х гг.: Пензенской, Брянской, Тамбовской, Рязанской и проч.).

    5. Партийно-харизматический. Губернатор реально выступает руководителем общероссийского политического движения, использует свой статус и ресурсы для успеха на федеральной арене. Регион рассматривается его командой лишь как "стартовая площадка". С 2000 г. такие главы регионов стали редкостью. Ранее - К. Титов в Самарской области. А. Лебедь в Красноярском крае. 6. Мобилизационный. Логическое развитие партийно-харизматического типа и его самое полное выражение. Предполагает единый замысел и действия региональной административной и экономических элит. Цель продвижение регионального лидера на федеральную должность. Сейчас та кой тип не проявляется. В 1990-х гг. Ю. Лужков его олицетворял в Москве.

С 2000 г. всевластие губернаторов и президентов республик, чревато конфедерализацией России, начало ограничиваться "сверху". Важными инструментами федерального контроля над главами регионов стало право Президента РФ отправлять в отставку высших должностных лиц регионов на основании судебных решений. Федеральная власти применяет и политические технологии контроля: информационные кампании в СМИ, координирующие действия полпредов Президента РФ в федеральных округах, обмен ресурсами. Например, добровольно ушедшие в отставку президент Ингушетии, губернатор Приморского края, несколько отказавшихся избираться на новый срок глав регионов получили взамен должности гос служащих и не подвергались судебным преследованиям.

Структурная схема федерального ограничения власти глав регионов предложена Р. Ф. Туровским. Источник импульсов контроля - администрация Президента России. Исполнитель политики центра - полпреды в федеральных округах и главные федеральные инспектора в 89 регионах. Центр кристаллизации контрэлит (в отношении нелояльны глав субъектов РФ) - управления ФСБ, прокуратуры. На общероссийскую роль главы регионов уже не претендуют. Федеральная исполнительная власть после нескольких громких "лобовых" атак на нелояльных лидеров (в Якутии, Воронежский и Курской областях) перешла к гибким методам согласования интересов. Авторы аналитического сборника "Феномен В. Путина и российские регионы" на примере нескольких субъектов федерации раскрывают "механизмы" межполитических отношений. Так, в случае Рязанской области политическая основа взаимодействия уровней исполнительной власти - двусторонние обязательства: взаимная лояльность на выборах; разрешение губернатору избираться на третий срок; поддержка главой администрации реформ В. В. Путина и уход губернатора из Совета Федерации в обмен на сохранение моноцентрического распределения ресурсов области. К. Мацузато строит гипотезу о различии курса Б. Н. Ельцина и В. В. Путина в отношении региональных лидеров. В 1990-е гг. российские власти стремились оградить глав регионов от возможного сепаратизма тем, что выстраивали баланс соперничающих группировок: мэр крупнейшего города - против губернатора, полпред и отделения "партий власти" - на страже интересов центра и т. д. С 2000 г. лидерам регионов позволено становиться монополистами на своем губернском "поле", а взамен требуется жесткое подчинение курсу центра и поддержка партии власти.

Политико-идеологические ориентации губернаторов, а в силу их доминирующей роли во многих сообществах - и режимов в целом, стали внешне однородными. Но такова внешняя сторона политических процессов, которые при экономическом кризисе или очередных затруднениях в подавлении сепаратизма могут пойти по неожиданному руслу.

Полагаем, надо продолжить реформы не только институтов, но и отношений между субъектами политической власти. Необходимо развивать реальное разделение властей: создать сильные и автономные парламенты регионов с плюралистичным составом депутатов: обеспечить независимость местного самоуправления и судов. Статус президентов республик РФ не может выходить за пределы федерального законодательства, а политический "вес" 89 глав регионов явно надо выровнять.

Похожие статьи




Регионы с высокой (заявленной и реальной) партийностью: Свердловская область, Удмуртия, Красноярский край, Камчатка, Корякский АО. - Региональные политические системы

Предыдущая | Следующая