Административно-правовая характеристика режима чрезвычайного положения - Обеспечение национальной безопасности РФ

В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении и "О военном положении" находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения. Федеральный закон от 28.12.2010г. № 390-ФЗ (в ред. от 05.10.2015г.) "О безопасности" //"Собрание законодательства РФ", № 1, 03.01.2011г., ст. 2, Фeдepaльный зaкoн oт 07.02.2011г. № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2015г.) "O пoлиции" //"Poccийcкaя гaзeтa", № 28, 10.02.2011г. и др.

Основаниями введения режима могут быть:

Ь попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

Ь стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применения строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан. Например, президент Филиппин Глория Макапагал Арройро в феврале 2006 года объявила о введении в стране чрезвычайного положения на основании доклада командующего армией о предотвращенном заговоре среди военных. Кирюнин Виталий, Юрьева Дарья. Дворец за колючей проволокой // Российская газета. 2006. 26 февраля.

В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом Российской Федерации "О чрезвычайном положении", вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации. чрезвычайный запрет ограничение

В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления.

Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных.

С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права.

Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международный комитет по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: "...из двух политических органов (то есть высших - законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти". Григорьев В. М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): Дис. ... докт. юр. наук. М.: Академия МВД Российской Федерации, 2008. С. 33

Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации только Президент страны обладает правом объявления своим указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.

Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:

Ь особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;

Ь усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

Ь запрещение проведения массовых мероприятий;

Ь ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:

Ь комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;

Ь ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускаются временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

Ь приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;

Ь ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.

Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации.

В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления.

В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту страны либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17).

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. "а" ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.

Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.

В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.

В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии.

И. Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения, по нашему мнению, предложил ввести в научный оборот новое понятие - "социальное бедствие". Петрухин И. Л. Правовой режим в условиях социального бедствия /Государство и право. 2011г. № 2. С. 46. Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных и биологических факторов, но и Социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает: резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, "утечку мозгов", напряженность или апатию в обществе и т. д.

Президент "мусульманской" Республики Башкортостан в составе РФ Муртаза Рахимов в одном из своих выступлений подтвердил высказанную ученым точку зрения. Отсутствие среди мусульман в Чечне ваххабитов-башкир он объясняет эффективностью принимаемых республикой мер по борьбе с бедностью и успешным решением социальных проблем населения

Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него Черты и выводы.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями, государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.

Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и основанными на ней Федеральными конституционными законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т. д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации. ст.2 Федерального конституционного закона от 30.05.2001г. № 3-ФКЗ (в ред. от 12.03.2014г.) "О чрезвычайном положении".

"Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации." См.: п. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".

В отличие от военного положения "В соответствии с Частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии." См.: П. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении". основанием введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз - чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера.

"Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

А) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, национальные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; Б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ".

В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.

А. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика). В 1944 г. выборы Президента США не проводились из-за участия страны во Второй мировой войне.

Б. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.

В. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.

Д. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.

Е. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно права на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); права на передвижение; права на объединение; права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т. д.

Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов Федеральный закон от 27.05.2003г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013г.) "О системе государственной службы Российской Федерации" //"Парламентская газета", N 98, 31.05.2003г. предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т. д.).

В отличие от предыдущих подобных законов Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения"; Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении". по действующему ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается.

"Чрезвычайное положение означает вводимый... на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений...". Часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001г. № 3-ФКЗ (в ред. от 12.03.2014г.) "О чрезвычайном положении".

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного Глава 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 05.10.2015г.)// Российская газета. 2001. 31 декабря. (но не военного) положения.

Таким образом, Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемых на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.

Административно-правовая характеристика режима чрезвычайного положения - Обеспечение национальной безопасности РФ

Похожие статьи