Земская реформа - Реформы Александра II

Земская реформа -- одна из либеральных "великих реформ" Александра II, предусматривавшая создание Системы местного самоуправления в сельской местности -- Земских учреждений или просто земства. Главным актом реформы стало издание 1 января 1864 года Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Проект земской реформы разрабатывался с 1859 года комиссией при министерстве внутренних дел (председатель Н. А. Милютин, с 1861 года -- П. А. Валуев). Реформаторы стремились заменить систему бюрократического управления в областных учреждениях, при которой областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям. Главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что Местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учета местной специфики. "Положение" 1864 года отразило различные интересы дворянских группировок.

В ходе реформы создавались Губернские и уездные земские собрания и земские управы -- и те, и другие выборные, на началах бессословности. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ[1]. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 дес. земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или др. недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии. Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те -- выборщиков, а последние -- гласных в уездное земское собрание.

Губернские и уездные земские управы состояли из 6 человек, назначаемых земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы собственно занимались выполнением решений. Земские собрания можно сравнить с местными парламентами, а управы -- с правительствами. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства.

Земские собрания и управы были лишены права как учреждения общаться между собой, они не имели принудительной власти, так как полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания

Земские собрания и управы ведали местными хозяйственными делами: содержанием путей сообщения; строительством и содержанием школ и больниц; наймом врачей и фельдшеров; устройством курсов для обучения населения и устройством санитарной части в городах и деревнях; "попечением" о развитии местной торговли и промышленности, обеспечением народного продовольствия (устройством хлебных складов, семенных депо); заботой о скотоводстве и птицеводстве; взиманием налогов на местные нужды и т.

Земская реформа проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в области Войска Донского (где в 1882 году ликвидированы). Позже земские органы появились на окраинах: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 году.

Земская медицина

Земская медицина -- форма медицинского обслуживания сельского населения, возникла в Российской империи во второй половине XIX века. Организация медпомощи по принципу территориальной участковости, присущая земской медицине, легла в основу советского здравоохранения и перешла по наследству к российской медицине.

С появлением земской медицины произошло изменение в представлении О роли медика: от врача и/или фельдшера продающего услуги за деньги до медицины как социальной службы. Развитие земской медицины Привело к увеличению числа как врачей, так и фельдшеров на селе.

История

После введение в 1864 году земского самоуправления для некоторых губерний на земства была возложена Забота о народном здравоохранении.

Среди сыгравших большую роль в становлении земской медицины можно отметить Общество русских врачей в память Н. И. Пирогова.

Одним из важных мероприятий земской медицины были массовые санитарно-статистические исследования заболеваемости, физического развития и демографии с целью улучшения санитарии в России и организации медицинской помощи крестьянству. На этом поприще прославились многие земские врачи: Б. А. Зингер и др.

Организация

Первоначально врач, приглашенный земством, объезжал фельдшерские пункты уезда, сам проживая в городе. Затем эта система была заменена стационарной, когда на Селе появилась участковая больница, состоящая из стационара на 5-10 коек, амбулатории, родильного и сифилитического отделения, квартиры для врача и др. К 1910 году было Создано 2686 врачебных участков, на службе у земств состояло 3100 врачей, при этом каждый врач в среднем обслуживал участок радиусом примерно 17 верст, где проживало 28 тысяч человек. М. А. Булгаков, работавший земским врачом в Смоленской губернии, ярко описал этот период своей жизни в повести Морфий (рассказ) и сборнике рассказов "Записки юного врача" .

Земмская шкомла (полное официальное название -- одноклассное народное училище ведомства Министерства народного просвещения) -- самый распространенный тип начального учебного заведения Российской империи с конца 1870-х годов по 1917 год.

Земские школы, появившиеся после учреждения земств в 1864 году, действовали в сельской местности в земских губерниях. Школы представляли собой учебные заведения С трехлетним курсом, где дети всех трех лет обучения (разделенные на три отделения) одновременно занимались в одной классной комнате с единственным учителем. С начала XX века постепенно распространился и тип школы с четырехлетним учебным курсом, двумя классами (по два отделения в классе) и двумя учителями -- так называемая двухкомплектная школа. В школе преподавали Русский язык и чистописание, арифметику в простейшем изложении, Закон Божий и церковнославянский язык, церковное пение. Основной задачей школы признавалось сообщение ученикам устойчивых Навыков грамотности. Обучением в школе занимались постоянно занятые народные учителя и приходящие законоучители-священники. В школе обучались дети Обоих полов Без ограничения по сословиям и вероисповеданиям. Обучались в земских школах обычно дети в возрасте 8--12 лет. Обучение было бесплатным. Школы содержались земствами и находились под контролем чиновников Министерства народного просвещения -- директоров и инспекторов начальных училищ. Финансирование школ было совместным, осуществлялось за счет сельских обществ и волостей, земств и государства; при этом финансовое участие государства постоянно росло, в то время как участие крестьянских обществ сокращалось. С конца 1900-х годов земства перешли к построению школьных сетей, рассчитанных на достижение всеобщего обучения в течение 5--15 лет.

По состоянию на 1917 год, в Российской империи существовали следующие основные типы начальных училищ:

    § Высшие начальные училища с шести - и восьмилетним общим курсом обучения (назывались также Многоклассными училищами). К этому типу принадлежали учрежденные в 1803 году уездные училища и учрежденные в 1872 году городские училища. С 1912 года городские училища стали преобразовывать в четырехлетние высшие начальные училища, в первый класс которых принимали выпускников одноклассных училищ (на тот момент имевших преимущественно четырехлетний курс обучения). § Двухклассные начальные училища с четырех - и пятилетним курсом обучения. К этому типу принадлежали двухклассные училища Министерства народного просвещения ("министерские" училища), двухклассные церковно-приходские училища, двухклассные училища по Уставу 1828 года, начальные городские училища. § Одноклассные начальные училища с двухлетним-четырехлетним курсом обучения. К этому типу принадлежали сельские училища по Положению 1874 года ("земская школа"), одноклассные училища Министерства народного просвещения ("министерские" училища), одноклассные церковно-приходские училища, одноклассные училища по Уставу 1828 года. § Училища с курсом обучения ниже одноклассных. К этому типу принадлежали церковно-приходские и земские школы грамоты, низшие конфессиональные школы неправославных исповеданий, частные училища III разряда, воскресные школы для взрослых

Развитие начального образования в период до учреждения земств

Первые попытки создать единую многоступенчатую систему начальных школ были предприняты в царствование Екатерины II. В 1782 году была создана Комиссия об устройстве народных училищ, а в 1786 году издан Устав народным училищам. В губернских городах предполагалось устроить главные народные училища с пятилетним курсом, в уездных -- малые народные училища с двухлетним курсом. Планы осуществлялись чрезвычайно медленно, школьная сеть финансировалась плохо и практически не развивалась. В 1790-х годах в школах обеих ступеней обучалось 17--18 тысяч учеников.

Очередная реформа образовательной системы была предпринята в 1801--1802 годах при учреждении Министерства народного просвещения. По Уставу учебных заведений 1801 года начальные школы были разделены на два разряда -- Уездные и приходские училища. На содержание уездных училищ с пятилетним курсом были выделены бюджетные ассигнования, а их учителя получили права государственных служащих; этот тип высших начальных училищ постепенно развился в том объеме, в каком и предполагалось законом (одно училище на уезд). Учреждение и финансирование низшей ступени -- приходских училищ -- возлагалось на приходы и сословные общества, причем было полностью добровольным [К 4].

Результатом такой политики явилось крайнее недоразвитие начальной школы. К началу царствования Александра II (1856 год) в Российской империи было всего лишь 3842 одноклассных начальных училища, 106 из них содержалось правительством, 101 -- Святейшим синодом, 483 были конфессиональными неправославными и 3066 были общественными, то есть содержавшимися за счет сельских обществ, волостей, городских мещанских обществ. В сельской местности имелось 3151 училище[1]. При численности населения в 72 млн человек[2] одно одноклассное училище приходилось приблизительно на 19 тысяч жителей, что означало практически полную недоступность начального образования в сельской местности[К 5].

В первый период царствования Александра II, до земской реформы 1864 года, развитие учебного дела несколько сдвинулось с мертвой точки. В 1856?1863 годах было открыто 2983 начальных училища, из которых 2709 находилось в сельской местности.

Состояние школьного дела было столь же печальным, сколь и количественные результаты развития школьных сетей. "Школы не удовлетворяли даже самым скромным требованиям педагогики и были ниже всякой критики и с учебной, и с хозяйственно-административной, и с гигиенической точек зрения. Но самым важным ... была та полная отчужденность, и то глубоко вкоренившееся в народные массы недоверчивое и неприязненное отношение, которое оставили по себе казенная школа, казенная учеба и казенное попечительство всех видов и степеней"[3].

Крестьяне предпочитали не устраивать за свой счет регулируемые государством приходские училища, а организовывать обучение своих детей значительно менее формальным (и менее затратным) образом. "Домашние крестьянские школы" устраивались без извещения властей и без всяких правил. Учителями в этих школах были грамотные крестьяне, отставные солдаты, писари; учение проводили в избах самих крестьян поочередно. Учебный год в неформальной школе был коротким, а обучение ограничивалось простейшими навыками грамотности. Статистических сведений, позволяющих оценить распространенность крестьянских школ, Не существует; однако живое воспоминание о данном типе школы имели все авторы литературы по образованию, родившиеся в эпоху крепостного права[К 6].

Развитие начального образования в период после учреждения земств

Степень участия каждого земства в школьном деле определялась заинтересованностью его руководства. В 1868 году (через 3 года с момента учреждения земств) из 324 уездных земств 109 ничего не ассигновали на народное образование[4]. Многие земские деятели считали, что так как в сельских начальных школах учатся только дети крестьян, то и покрывать расходы должны сельские общества, а не земства, облагающие налогами также землевладельцев и горожан. Результатом такого подхода явилось не только медленное развитие начальной школы, но и бедность школ -- крестьяне были склонны экономить как на школьных помещениях, так и на оплате труда учителей. В некоторых случаях Земства даже открыто выступали против развития образования для народа: так, например, в 1874 году Петербургское губернское земство отклонило план расширения школьной сети, так как "более широкое образование было бы вредно, потому что оно отвлекало бы сельские силы от земледельческого труда"[5].

К концу 1870-х годов земства начали втягиваться в школьное дело; степень их участия в начальном образовании неуклонно увеличивалась. К середине 1880-х годов сложилась стандартная практика разделения обязанностей различных общественных самоуправлений -- Волости и сельские общества предоставляли школьное помещение, квартиру учителю, отопление; уездные земства Оплачивали труд учителей и учебники (иногда совместно с сельскими обществами); губернские земства занимались подготовкой учителей. В 1888 году постоянно растущие расходы земств на начальное образование сравнялись с совместными расходами волостей и сельских обществ. Если в конце 1870-х годов крестьяне несли около 45 % денежных расходов на школы, то к 1900 году их вклад составлял менее 10 % денежных расходов.

Земства, в отличие от Министерства народного просвещения, начали проявлять интерес к школьному делу -- наиболее известные педагоги начальной школы того периода были связаны с земской школой, большая часть системы подготовки народных учителей, вся система снабжения учебниками принадлежали земствам, все события общественной и профессиональной жизни, связанные с начальной школой, -- учительские съезды, курсы и т. д. -- организовывали земства. Основное бремя финансирования школьного дела и практически вся инициатива по развитию школьной сети были приняты земствами на себя. Существовавшие сельско-общественные школы, формально содержавшиеся крестьянами, полностью слились с земскими[К 7].

Министерство народного просвещения (МНП) вплоть до начала 1900-х годов Смотрело на земские школы с большой подозрительностью. По выражению князя М. В. Голицына (относящемуся к ситуации 1897 года), "...бюджет министерства на начальные школы был мизерный ... министерство интересовалось школами лишь настолько, насколько оно считало чуть не всех учителей революционерами, а земство -- им потакающим в этом органом"[6]. Размер государственных субсидий земствам был ничтожен -- в 1893 году государство выделило на эти цели 292 тыс. рублей (при расходах на земские школы в 59 млн рублей). Это не означало, что государство не поддерживало начальную школу вообще -- МНП предпочитало не оказывать помощь земской школе, а содержать систему образования в неземских губерниях, а также развивать в земских губерниях параллельную образовательную сеть -- Церковно-приходские школы (по смете Святейшего Синода) и "министерские" училища. В начале 1900-х годов МНП планировало развивать систему образования в направлении полного вытеснения казенными школами земских.

С момента созыва в 1907 году III Государственной Думы -- первой Думы, начавшей конструктивное сотрудничество с правительством, -- ситуация резко изменилась. Государственная поддержка земской начальной школы оказалась идеей, объединившей и правительство, и земства, и все основные фракции парламента. С 1908 Года государство начало выделять субсидии на содержание школ тем земствам, которые составили проект школьной сети; размер субсидий ежегодно увеличивался.

С 1908 года начала складываться новая система распределения обязанностей: Государство приняло на себя оплату труда учителей и обеспечило Льготный кредит для строительства школ, уездные земства приняли на себя строительство новых школ, подбор персонала, снабжение учебниками, губернские земства занялись подготовкой учителей, а за сельскими обществами и волостями осталась только эксплуатация зданий школ (отопление, содержание сторожей и т. п.); в 1910-х МНП начало требовать от земств полностью освобождать крестьян от обязанностей по содержанию школ. В девяти новых земских губерниях земствам передали существовавшие казенные школы. Финансирование альтернативной сети церковно-приходских школ было заморожено, и их количество начало постепенно уменьшаться. Государство признало земства основными организациями, занимавшимися развитием школы; трения между земствами и правительственными органами надзора над школой сгладились.

Отсутствие общегосударственного планирования и координации привело к тому, что сеть начальных училищ была развита очень неравномерно, в зависимости от степени инициативы, проявляемой на уездном уровне. Разница в развитии была характерна не только для различных по культуре и административному устройству частей империи (например, Европейской России и Средней Азии), но и для соседних губерний и даже разных уездов одной губернии, как в земских, так и в неземских регионах. В середине 1890-х годов в 129 уездах, в том числе в 19 уездах Европейской России, училось меньше 10 % детей школьного возраста; между тем в 6 уездах училось тогда уже более 90 %, в 69 уездах -- более 45 %; при этом, например, для Херсонской губернии разница между уездами была от 35 % до 75 %. Так же неравномерно было организовано и финансирование: доля участия земства в содержании начальных школ всех ведомств колебалась в пределах от 4,1 % (Бессарабская губерния) до 69,1 % (Вятская губерния)[7].

Статистические и демографические данные

Население Российской империи (без Финляндии) при открытии земств в 1865 году составляло 75,1 млн человек, к началу 1917 года оно увеличилось до 184,6 млн человек[2].

Земская школа существовала только в губерниях, в которых были введены земства. На момент переписи 1897 года в 34 земских губерниях проживало 65 910 000 человек, что составляло 70,5 % от населения Европейской России, 52,5 % от населения Империи (без Финляндии).

Данные Переписи 1897 года

На 1 января 1914 года в 42 земских губерниях Европейской России проживало 111 708 000 человек, что составляло 88,9 % от населения Европейской России, а всего в 43 земских губерниях проживало 113 020 000 человек, что составляло 64,9 % от населения Империи (без Финляндии)[8].

Годовой прирост детей школьного возраста составлял (при официальной оценке количества детей в возрасте 8?9?10 лет в 6,75 % от численности населения) от 60 тыс. человек в 1860-х годах до 200 тыс. в начале 1910-х годов; при расчете на четырехлетний срок обучения численность детей составляла 9 % от населения, что давало прирост в 260?270 тыс. детей в год[9].

Статистические данные по начальному образованию

В 1880 году Центральный статистический комитет МВД провел школьную перепись сельских училищ, при которой было учтено 9108 земских училищ с 478 тыс. учеников. Кроме того, в тех же 35[К 8] земских губерниях действовало 1963 сельско-общественных училища с 147 тыс. учеников, 1112 казенных училищ с 61 тыс. учеников, 374 церковных школы с 12 тыс. учеников и 482 частных школы с 22 тыс. учеников. Таким образом, в сельской местности земских губерний земства содержали 70 % школ, в которых обучалось 66 % учеников, а с учетом того, что сельско-общественные школы, еще учитываемые министерской статистикой отдельно, уже начали сливаться с земскими, -- 85 % школ с 87 % учеников[10]. реформа александр россия управление

На начало 1894 года в сельской местности 34 земских губерний имелось 13 142 одноклассных земских училища. Кроме того, там же действовало 730 одноклассных и 439 двухклассных казенных училищ, 6763 одноклассных и 63 двухклассных церковно-приходских школы, 577 одноклассных и 15 двухклассных школ прочих содержателей. Таким образом, земства содержали 62 % от числа одноклассных и 60 % от общего числа начальных училищ в сельской местности земских губерний[11].

На начало 1915 года в сельской местности 43 земских губерний имелось 42 739 одноклассных и 1115 двухклассных земских начальных училищ, в которых обучалось 3009 тыс. учеников. Кроме того, в тех же 43 земских губерниях действовало 3098 одноклассных и 2128 двухклассных казенных училищ с 524 тыс. учеников, 1679 одноклассных и 207 двухклассных училищ прочих содержателей (частные, фабричные и т. д.) с 184 тыс. учеников, 26 223 одноклассных и 443 двухклассных церковно-приходских школы и 1828 церковных школ грамотности с 1540 тыс. учеников. Таким образом, в сельской местности земских губерний земства содержали 58 % одноклассных и 29 % двухклассных училищ, в которых обучалось 57 % учеников. В земских школах училось 39 % от 7788 тысяч учеников начальных классов всей Российской империи (без Финляндии)[12][13].

На 1 января 1915 года начальным образованием было охвачено 51 % детей школьного возраста 8?11 лет по всей Российской империи (кроме Финляндии), 58 % детей по Европейской России, 58 % от детей в 43 земских губерниях[14].

Охват детей обучением по различным земским губерниям был весьма неравномерен. Первенствовали Петроградская и Московская губернии (85 %), замыкали список Астраханская (32 %) и Уфимская (39 %) губернии. Хотя средние показатели неземских губерний были ниже, чем у земских, в отдельных неземских губерниях система образования была развита выше среднего земского уровня (Амурская область -- 76 %, Область Войска Донского -- 73 %)[15].

Развитие начальной школы и рост населения

При средней численности в 50 детей в одной школе только для компенсации увеличения численности детей необходимо было открывать от 1200 (1860-е) до 4000 школ в год (1910-е), при четырехлетнем обучении -- и до 5000--5200 школ в год[К 9]. Этот уровень был достигнут в 1910?1911 годах, когда целевое финансирование государством развития школьных сетей, имевшее место с 1908 года, начало приносить первые результаты.

В период наивысшего достигнутого роста начального образования -- с 1910 по 1914 год -- охват детей школьного возраста образованием увеличился с 44 % до 51 %, то есть на 1,75 % в год[16]. Из этого не следует, что до достижения всеобщего образования оставалось несколько лет -- сами темпы роста образования также увеличивались в геометрической прогрессии благодаря принятой Думой политике ежегодного увеличения ассигнований на 8--10 млн рублей. По оценке исследования 1910-х годов, при сохранении существовавшей тенденции к увеличению темпа роста образовательной системы было возможным достичь всеобщего четырехлетнего обучения к 1921 году.

Закон предписывал по возможности обучать мальчиков и девочек раздельно, а в случае совместного обучения ограничивал предельный возраст детей. Так как финансовых и организационных возможностей для раздельного обучения полов не имелось, подавляющее большинство мальчиков и девочек обучались совместно. В 1911 году в 94 % земских школ Оба пола обучались совместно[30]. В начальных народных училищах всегда училось больше мальчиков, чем девочек. Отчасти это было вызвано запретом обучать девочек старше двенадцати лет совместно с мальчиками; но главную причину неизменно усматривали в нежелании крестьян отдавать в школу дочерей в силу бытовавшего в их среде представления о бесполезности образования для женщин. Земские учителя пытались, как правило, убеждать крестьян в необходимости учебы и для девочек. С годами количество девочек в школе увеличивалось, но этот процесс был крайне медленным. В 1880 году девочки составляли 20,6 % учащихся (а в земских школах -- только 12,7 %[10]), к 1906 году -- 29,9 %, к 1911 году -- 32,1 %[31].

Похожие статьи




Земская реформа - Реформы Александра II

Предыдущая | Следующая