Государственное регулирование миграционных процессов в Республике Беларусь - Современная миграционная политика Республики Беларусь

В конце XX и начале XXI столетий проблемы управления возросшими миграционными потоками приобретают особую актуальность и становятся объектом пристального внимания международного сообщества. В настоящее время практически все страны мира вовлечены в активные миграционные процессы. Миллионы людей ежегодно пересекают границы в целях поиска работы, учебы, отдыха, общения с родственниками, спасаясь от различного рода преследований и чрезвычайных ситуаций.

Государства как принимающих, так и экспортирующих рабочую силу стран регулируют миграционные процессы. С этой целью ими разрабатывается государственная миграционная политика.

Цели эмиграционной политики состоят в том, чтобы сократить безработицу, увеличить валютные поступления, обеспечить соответствующий уровень жизни эмигрантов за рубежом и их возвращение на родину, обогащенными профессиональными знаниями.

Регулирование эмиграции достигается косвенными методами, призванными создать благоприятный миграционный климат, а также прямыми методами, нацеленными на регулирование объемов и структуры миграционных потоков.

Косвенные методы включают такие, как:

1) средства поощрения валютных переводов из-за рубежа и их эффективное использование (предоставление льгот по валютным вкладам; продажа мигрантам ценных бумаг, необлагаемых налогом; создание благоприятных условий для использования валютных средств на приобретение товаров, земли, производственного оборудования и т. п.); 2) таможенная политика, предусматривающая льготы для возвращающихся мигрантов; 3) специальные эмиграционные программы, дополнительно принимаемые в ряде стран.

Прямые методы включают такие, как:

А) лимитирование выдачи заграничных паспортов; Б) запрет прямой и косвенный на выезд отдельных категорий работников и введение эмиграционных квот; В) установление сроков обязательной работы в стране после завершения образования за государственный счет.

Государственное регулирование иммиграции направлено на защиту национального рынка труда от неконтролируемого притока мигрантов, обеспечение рационального использования их труда. Оно обеспечивается следующими инструментами:

1) качественные требования к иностранной рабочей силе (наличие сертификата об образовании, стаж работы по специальности); 2) возрастной ценз; 3) состояние здоровья; 4) ограничения личностного характера; 5) прямое квотирование импорта; 6) финансовые и временные ограничители; 7) запреты в явной и косвенной формах; 8) национально-географические приоритеты; 9) система санкций в отношении нелегалов, посредников, работодателей; 10) программы репатриации, призванные стимулировать отток мигрантов.

Используются, как правило, три их вида:

- программы материальной компенсации; - программы профессиональной подготовки; - программы экономической помощи регионам массовой эмиграции.

Формирование правового поля и системы государственных и общественных институтов, обеспечивающих миграционное регулирование в Республике Беларусь, является ключевой предпосылкой, определяющей возможность разработки и реализации стратегии миграционной политики в стране. На данном этапе, благодаря приобретенному страной за два десятилетия опыту в управлении миграционными потоками, официально разделены функции управления миграцией и определены подходы к координации деятельности институтов миграции.

На основании изучения правового и институционального обеспечения миграционной политики выделим следующие компоненты, являющиеся базисом государственного управления миграцией в стране:

- институциональное обеспечение реализации миграционной политики; - правовое обеспечение миграционной политики; - программный подход в управлении миграцией.

Рассматривая направления регулирования миграции, можно выделить следующие основные группы нормативных правовых актов:

- регулирующие вопросы международного сотрудничества в соответствии с основополагающими требованиями ООН, МОТ, МОМ; - регулирующие аспекты регионального сотрудничества и разработки единой миграционной политики в рамках СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП и взаимодействия с ЕС; - регламентирующее взаимодействие, включая приграничное, с государствами-соседями; - устанавливающие нормативные правовые требования к регулированию миграционных процессов в стране, реализации государственной миграционной политики в Республике Беларусь; - государственные программные документы, определяющие цели и задачи в области миграции.

В Республике Беларусь процесс формирования национального законодательства, в том числе и миграционного, начался после объявления независимости Республики Беларусь и принятия 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Белорусской ССР. После распада СССР и демократизации общественной жизни, открытия границ, Беларусь оказалась вовлеченной в процессы массового перемещения населения.

Первым правовым документом миграционного законодательства стал принятый в октябре 1991 г. закон "О гражданстве Республики Беларусь", который определил правовые основы государственного регулирования в области гражданства и регламентировал основания и порядок приобретения, сохранения и прекращения гражданства. Установил компетенцию государственных органов, а также права и обязанности граждан Республики Беларусь в указанной области. Данный закон претерпел семь редакций, а в 2002 г. утратил силу в связи с принятием закона "О гражданстве Республики Беларусь" (от 01.08.2002 г.), согласно которому иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами Беларуси и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства.

Начало решения проблем, связанных с миграцией населения, было положено в июне 1992 г., когда была создана Государственная миграционная служба при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь (с 1997 г. по ноябрь 2001 г. - Комитет по миграции при Министерстве труда, а с декабря 2001 г. по декабрь 2003 г. - Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты). На данную службу возлагались функции разработки и обеспечения реализации государственной политики в сфере миграции и формирования миграционного законодательства.

Иммиграционные процессы регулируют законы - "О национальных меньшинствах в Республике Беларусь", "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", "О беженцах", "Об иммиграции".

Новые редакции первых двух законов (от 04.01.2003 г.) более четко регламентируют права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства (иностранцев). В соответствии с данными документами иностранцы делятся на две группы: постоянно либо временно проживающие на территории Республики Беларусь. Определяется порядок въезда (выезда) иностранцев, который отвечает общепринятым нормам международного права. Из соображений безопасности и с учетом международного опыта устанавливаются случаи, когда иностранцам не разрешается въезд или их право на выезд может быть ограничено.

Закон "О беженцах" (февраль 1995 г.) конкретизирует полномочия Государственной миграционной службы как органа управления, обеспечивающего реализацию политики в сфере вынужденной миграции, определяет полномочия других органов власти, основы их взаимодействия по вопросам беженцев. Реализация закона выявила ряд недостатков процедурного характера. Попытки их устранения были сделаны в законе "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах"" (июнь 1999 г.) и в новой редакции закона "О беженцах" (от 04.01.2003 г.). Был конкретизирован перечень органов государственного управления по работе с беженцами, уточнены их полномочия и порядок взаимодействия между ними.

Закон "Об иммиграции" (декабрь 1998 г.) определил правовые основы иммиграции в Беларусь, получения иностранцами разрешения на постоянное жительство в нашей стране, регламентировал процедуру депортации. Закон определяет понятия иммигранта, иммиграции, в том числе незаконной, и устанавливает правовой статус. Предусматривается ответственность за нарушение иммиграционного законодательства: иностранцами - за нарушение порядка въезда, гражданами Беларуси - за оказание иностранцам содействия в незаконном въезде, пребывании, транзитном проезде, в том числе должностными лицами - за незаконный прием на работу иностранца или содействие в этом, сокрытие достоверно известных фактов незаконного въезда иностранцев в Беларусь.

С целью приведения нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями названных законов, а также для более эффективного регулирования вопросов иммиграции на территорию Республики Беларусь, выдачи разрешений на постоянное жительство, видов на жительство, разрешений на право занятия трудовой деятельностью правительство Беларуси приняло ряд постановлений:

"Об утверждении правил транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Республики Беларусь" от 25.01.1996, № 62;

"Об утверждении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" от 25.10.1999, № 1654;

"Об утверждении положения о видах на жительство иностранного гражданина и лица без гражданства в Республике Беларусь" от 25.10.1999, № 1660;

"Об утверждении положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" от 25.10.1999, № 1653;

"Об утверждении положения о проездном документе Республики Беларусь, выдаваемом иностранному гражданину и лицу без гражданства, постоянно проживающим в Республике Беларусь" от 25.10.1999, № 1659;

"Об утверждении положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь" от 03.02.2000, № 150.

Также были приняты ведомственные нормативные акты:

"Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 29.01.2003, № 10 "Об установлении квот регистрации ходатайств о признании иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами в Республике Беларусь на 2003 год";

"Постановление Министерства труда Беларуси, Министерства внутренних дел от 04.03.1994, № 32/6 "Об утверждении форм учета трудящихся-мигрантов".

К этой группе нормативно-правовых актов можно отнести Указ Президента Республики Беларусь "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства".

Названные документы разработаны в соответствии с национальным законодательством и общепризнанными нормами международного права. Учтено главное - максимальное содействие беженцам в соблюдении их законных прав и защита государственных интересов Беларуси при управлении процессами миграции.

С целью координации деятельности органов государственного управления в области миграции в 1997 г. была создана Межведомственная комиссия по вопросам миграции при Совете министров Республики Беларусь.

Законодательная база для эмиграции и внешней трудовой миграции представлена законами:

"О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь";

"О демографической безопасности Республики Беларусь";

"О внешней трудовой миграции";

"О занятости населения Республики Беларусь",

А также постановлениями Совета министров Республики Беларусь:

"О мерах по регулированию внешней трудовой миграции" от 10.12.1993, № 832 (ред. от 01.09.2004);

"О создании центра мониторинга миграции научных и научно-педагогических кадров в Республике Беларусь" от 28.09.1999, № 1494 (ред. от 15.03.2004);

"О мерах по регулированию внешней трудовой миграции" от 10 декабря 1993 г., № 832 (устанавливает, в частности, порядок лицензирования деятельности органов государственного управления и субъектов хозяйствования в вопросах экспорта рабочей силы).

Закон "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь" (июнь 1993г.) закрепил, в соответствии с принципами Всеобщей декларации прав человека и другими международно-правовыми актами, право гражданина Республики Беларусь свободно покидать свою страну и возвращаться в нее. В нем установлен порядок оформления документов для выезда за границу и въезда в Беларусь, указаны основания, по которым граждане могут быть временно ограничены в праве на выезд из страны, определен порядок выезда за границу несовершеннолетних.

Вопросами регулирования миграционных процессов на территории Беларуси в настоящее время занимается Министерство внутренних дел. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь "О некоторых мерах по совершенствованию системы органов и подразделений внутренних дел Республики Беларусь" (№ 603 от 30 декабря 2003 г.) был образован Департамент по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь. Он создавался на базе Департамента по миграции Министерства труда, социальной защиты и структурных подразделений Министерства внутренних дел, ведающих вопросами паспортно-визовой службы и миграции. Эта новая, более гибкая структура призвана управлять миграционными процессами на более качественном уровне, обеспечивать координацию других ведомств в этой сфере.

Анализ правовых норм, действующих на территории Республики Беларусь и определяющих правовой статус и правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет разграничить всех въезжающих мигрантов на пять категорий:

- лица, прибывшие из стран дальнего зарубежья по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии иммиграционной визы, выданной в установленном порядке (в том числе на учебу); - лица, прибывшие с целью получения статуса беженца; - лица, прибывшие с целью получения убежища; - граждане и лица без гражданства из стран СНГ, постоянно там проживавшие; - граждане Российской Федерации и лица без гражданства, постоянно проживавшие на территории Российской Федерации.

Для каждой категории мигрантов должен быть установлен соответствующий режим въезда, пребывания, передвижения и выезда за пределы Беларуси. Государственные органы, уполномоченные на реализацию миграционного законодательства, разрабатывают соответствующие процедуры и методические рекомендации.

В настоящее время система правовых актов, в том числе внутриведомственных, достаточно детально определяет правовой статус и положение только лиц, отнесенных к первой и второй категориям. Однако по данным прокуратуры, значительное число лиц, прибывших на учебу, используют этот законный канал въезда, имея на самом деле негативные миграционные намерения, не связанные с учебой, и после прибытия в страну "растворяются" в рядах незаконных мигрантов.

Практическая деятельность органов внутренних дел, рассмотрение дел в судах, статистическая отчетность, другой эмпирический материал свидетельствуют о том, что в правовом смысле самое неопределенное и, как следствие, самое уязвимое положение - у мигрантов из стран СНГ, в том числе Российской Федерации. Именно среди этой категории лиц больше всего привлечено к ответственности. Кроме того, в отношении их имеет место наибольший процент несоблюдения отдельных процедурных требований со стороны должностных лиц, которые осуществляют контрольно-надзорные функции.

Недостаточное урегулирование правового статуса отдельных категорий мигрантов приводит к тому, что они находятся в Беларуси в неопределенном и нередко в нелегальном положении. Правоотношения с лицами, ходатайствующими о предоставлении убежища на территории нашей страны, определены схематично, т. е. при общих с беженцами основаниях получения защиты не выделены особые случаи ее предоставления.

Регулирование трудовой миграции осуществляется в рамках соглашений о занятости и социальной защите трудящихся-мигрантов с рядом государств, ратифицированных Беларусью международных конвенций.

Для достижения поставленных целей и задач в сфере государственного управления в Беларуси применяется программный подход. В стране были разработаны и реализованы три государственные миграционные программы на 1998-2000, 2001-2005 и 2006-2010 гг., Государственная программа противодействия торговле людьми, нелегальной миграции и связанным с ними противоправным деяниям на 2008-2010 годы, Национальная программа демографической безопасности Республики Беларусь на 2007-2010 гг., включающая подпрограмму "Оптимизация миграционных процессов". Принята Национальная программа демографической безопасности Республики Беларусь на 2011-2015 гг.

На международном уровне создано несколько организаций, работа которых направлена на упорядочение миграционных процессов.

1. Международная организация труда (МОТ). Создана в 1919 г., с 1946 г. стала специализированным учреждением ООН. Одной из наиболее ее важных функций является принятие конвенций и рекомендаций, устанавливающих международные трудовые стандарты в таких областях, как зарплата, продолжительность рабочего дня, условия труда, вознаграждение за труд, социальное обеспечение, оплачиваемый отпуск, охрана труда. 2. Международная организация по миграции (МОМ) образована в 1949 г. Ее основные цели: найм на работу, воссоединение семей, получение образования, краткие туристические, семейные, деловые визиты (на срок до 3 месяцев), поиск политического убежища, возвращение граждан на родину, выезд на постоянное место жительства. 3. Управление Верховного комиссара по делам беженцев при ООН. Занимается вопросами защиты беженцев, репатриации. 4. Система постоянного наблюдения за миграцией (СОПЕМИ) при ОЭСР. Координирует деятельность национальных иммиграционных управлений.

В настоящее время наблюдаются новые подходы в миграционной политике. Все больше признается необходимость сбалансированного, комплексного, многоуровневого и многостороннего управления миграционными процессами, ядром которого должно стать противодействие факторам, порождающим миграцию. В миграционную политику стали активнее включаться такие средства, как внешняя помощь, прямые иностранные инвестиции (ПИИ), меры внешнеторговой политики, которые, способствуя установлению благоприятного делового климата, призваны сдерживать миграцию из основных стран-доноров. Соответственно адресатами миграционной политики становятся не только прибывающие в развитые государства и проживающие там иностранцы, но и потенциальные мигранты.

Республика Беларусь занимает достойное место в управлении миграционными потоками, активно участвует в реализации принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств.

Миграционная политика Республики Беларусь направлена на регулирование миграционных потоков в интересах социально-экономического и демографического развития республики, защиту национального рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы, стимулирование сокращения эмиграционного оттока научно-технического, интеллектуального и творческого потенциала из Республики Беларусь, интеграцию мигрантов в белорусский социум, преодоление негативных последствий незаконной миграции.

В соответствии со статьей 5 Закона Республики Беларусь "О демографической безопасности Республики Беларусь" одними из основных задач обеспечения демографической безопасности являются оптимизация внешних и внутренних миграционных потоков населения, содействие добровольному возвращению белорусов на этническую родину (по месту рождения), противодействие нелегальной миграции. В целях компенсации убыли населения в законодательстве Республики Беларусь предусмотрены возможность выдачи разрешений на постоянное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, имеющим право для приобретения гражданства, а также упрощенный порядок для белорусов и лиц, ранее проживавших либо родившихся на территории Республики Беларусь (в порядке регистрации).

В соответствии с действующей Национальной программой демографической безопасности Республики Беларусь реализуются следующие мероприятия по внешней миграции: создание механизма, основанного на избирательном подходе к привлечению иммигрантов, с учетом инвестиционного и образовательного потенциала, возраста; обеспечение финансовой поддержки иностранным семьям и специалистам при переезде и в период обустройства; организация рационального расселения иммигрантов, исходя из интересов развития регионов; разработка мер адаптации и интеграции иммигрантов в белорусское общество; использование возможностей консульских учреждений, диаспор и землячеств за границей и в Республике Беларусь для привлечения иммигрантов.

Республика Беларусь расположена непосредственно по соседству с государствами Евросоюза (Латвия, Литва и Польша) и со странами СНГ (Россией и Украиной). Географическое положение, стабильная политическая и экономическая ситуация привлекают мигрантов в Беларусь, особенно из стран Содружества Независимых Государств и государств Балтии.

В настоящее время миграционные процессы оказывают огромное влияние на демографическую ситуацию в стране. Для Республики Беларусь характерны такие же демографические проблемы, как и для большинства европейских стран, - сокращение и старение населения.

С начала 90-х гг. ХХ в. демографическая ситуация в стране характеризуется устойчивой депопуляцией. Основной причиной сокращения числа жителей Беларуси является естественная убыль (т. е. смертность превышает рождаемость). Низкий уровень рождаемости обеспечивает воспроизводство населения только на 65 %.

Существенным резервом восполнения потерь человеческих ресурсов является миграция. Миграционная ситуация в Республике Беларусь характеризуется наличием двух разнонаправленных миграционных процессов -- въезда в страну и выезда из страны. Миграционное сальдо (разница между численностью въехавших и выехавших) является положительным и за последние 10 лет составило более 84 тыс. человек. Оно осталось положительным как со странами СНГ, так и с другими государствами.

Среди въезжающих в Республику Беларусь мигрантов преобладает русскоязычное население. Основной обмен происходит со странами СНГ: 90 % мигрантов составляют граждане, прибывшие из России, Украины и Казахстана.

Из Беларуси выезжают преимущественно в страны СНГ (75 %). Основными странами эмиграции для наших граждан в настоящее время являются Россия, Украина, США, Германия и Израиль. Большинство граждан выезжает из Республики Беларусь в Россию.

Интеграция Республики Беларусь в международный рынок труда сопровождается развитием внешней трудовой миграции, выражающейся в направлении белорусских граждан на работу за границу и в привлечении в нашу страну иностранной рабочей силы.

Государственное регулирование миграционных процессов в Республике Беларусь - Современная миграционная политика Республики Беларусь

Похожие статьи