Текущий учет миграции в России - Учет миграции
Когда заходит речь о том, сколько, к примеру, в Россию прибыло мигрантов, сколько их из России выбыло, принято оперировать данным официальной статистики, часто не имея представления о том, каким образом они формируются и насколько соответствуют истине.
На протяжении нескольких десятилетий главным, (и практически единственным, кроме переписей и редких обследований), источником данных о миграции в России (и ранее - СССР), был так называемый текущий учет. Эта национальная система сбора и обработки информации появилась практически одновременно с паспортной системой в тридцатых годах прошлого века и стала ее вечным спутником. Оформляя прописку по новому месту жительства, работники адресных бюро (а позднее - паспортных столов), составляли на мигрантов несколько первичных учетных документов. Часть из них оставалась в милиции, а так называемые "адресные листки прибытия" (или выбытия), направлялись на обработку в органы государственной статистики.
Можно по-разному относиться к прописке или регистрации, но определенно следует признать, что на этой основе была создана и успешно работала в течение почти 70 лет уникальная система сбора данных о миграции. Эти данные позволяли исследовать объемы миграционных потоков по направлениям и их состав. Но именно эта система пострадала наиболее всего в годы реформ, поскольку авторы изменений, законодательно внесенных в систему регистрации, не предусмотрели, как это может отразиться на учете миграционного движения.
Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка реальных объемов миграции. Проблема статистики внутренней миграции состоит в недоучете больших совокупностей мигрантов, особенно в регионах, притягивающих население. В конце 1995 года МВД изменило процедуру регистрации (прописки). При этом мигранты были искусственно разделены на 2 категории: постоянных, (регистрируемых по месту жительства), и временных, (регистрируемых по месту пребывания).
В соответствии с правилами, изданным в МВД в конце 1995 года, листки статистического учета мигранта составляются только на постоянных мигрантов. При этом срок временной регистрации практически не ограничен. Ранее его можно было неоднократно продлевать в течение года, теперь регионы сами решают, как часто мигранты должны проходить перерегистрацию. В Москве период временной регистрации может достигать 5 лет, и мигрант, тем не менее, не будет включен в статистическое наблюдение. При этом альтернативного учета временных мигрантов в МВД не производится. В рамках административной статистики МВД учитываются лишь факты выдачи свидетельств о временной регистрации, в том числе, повторно.
В области учета внешней миграции также существуют значительные трудности, в первую очередь касающиеся учета прибывающих. В течение последних лет МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в РФ. Введение, сначала в 2000 году, а затем в 2003 году новых правил регистрации иностранцев (после получения ими разрешения на временное проживание и вида на жительство) привело к значительному сокращению числа учтенных государственной статистикой событий переезда, т. е. своеобразным "провалам" в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое "снижение" миграционного притока в Россию, зафиксированного государственной статистикой в последние годы. При этом реально мигранты продолжали прибывать в Россию, но, уже не попадая в поле статистического наблюдения, поскольку регистрировались теперь "по месту пребывания", не имея основания для постоянной регистрации "по месту жительства".
Основная проблема состоит в том, что нормативный акт, в котором определяется процедура сбора первичной информации о мигрантах, меняющих место жительства, (составление первичной статистической формы №12), относится только к гражданам Российской Федерации. Этот документ, в котором описываются категории мигрантов, подлежащих учету в рамках государственной статистики, называется "Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства" (1995 год).
Разработчики этих Правил оказались заложниками ограничений Закона о свободе передвижения и выбора места жительства, который также относится только к гражданам РФ. В то время (в начале 1990-х годов) еще не существовало адекватного законодательства относительно иностранцев, прибывающих и остающихся в России. До 2002 года правовое положение иностранных граждан регулировалось Законом 1982 года и Постановлением Кабинета министров СССР (от 26 апреля 1991 года №212), не способными адекватно определить процедуру регистрации иностранцев в России. В то же время имела место инерция в практике регистрации: еще сильны были ощущения принадлежности к одному государству жителей бывших союзных республик, многие из которых имели паспорта СССР. Поэтому в 1997 году было решено регистрировать и учитывать этих людей так же, как граждан России Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 290 "О распространении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых государств и государств Балтии".. В мае 2002 года это решение по сути дела было отменено Постановление Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 295..
С октября 2000 года в соответствии со специальным Указанием МВД РФ все иностранные граждане и лица без гражданства должны были сначала в обязательном порядке получить вид на жительство, а уже затем регистрироваться в обычном порядке. В некоторых регионах были изданы инструкции, предписывающие порядок регистрации иностранцев после получения ими вида на жительство. Вслед за этим документом были изданы региональные инструкции о порядке регистрации лиц, не являющихся гражданами России. В том числе в них предписывалось составление на этих людей листка статистического учета мигранта.
Поскольку вид на жительство, в соответствии с законодательством, тогда могли получить только ближайшие родственники граждан и резидентов России - супруги и дети (исключая родителей, братьев и сестер), резко сократился контингент формально зарегистрированных мигрантов. В действительности, все, кто не смог получить вид на жительство, были вынуждены регистрироваться по месту пребывания, то есть, перейти в категорию, не подлежащую статистическому наблюдению.
После принятия в 2002 году Закона о правовом положении иностранных граждан, правила регистрации иностранцев стали в большей степени соответствовать законодательству, в том смысле, что листки статистического учета мигранта на иностранцев более составляться были не должны. Тем не менее, опубликованные Госкомстатом сведения о распределении мигрантов, прибывших в Россию на жительство из-за границы, показывают, что в 2002 году из 184612 прибывших, 166325 (90,1%) были гражданами РФ, а 15311 - иностранцами. В 2003 году эти потоки составили 129144 - всего, 108767 (84,2%) - граждане РФ и 17257 - иностранцы Статистические ежегодники Госкомстата РФ "Численность и миграция населения РФ".
О чем это говорит? Скорее всего, инструкции 2000 года, согласно которым листки статистического учета составлялись на иностранцев, получивших вид на жительство, не были отменены специальными указами или распоряжениями. Поэтому сейчас сложилась парадоксальная ситуация - сотрудники милиции, производящие регистрацию, руководствуются разными нормативными актами, часто устаревшими или противоречащими друг другу. В органах регистрации нет единого подхода к составлению первичных форм статистического учета. Причем разные подходы, при отсутствии контроля, могут, по-видимому, применяться, как в различных регионах, так и разными сотрудниками, работающими в одном и том же пункте регистрации. Где-то в отношении иностранцев учет по форме 12 вести прекратили, а где-то по-прежнему ведут. Иными словами, государственная статистика утратила одно из своих главных преимуществ - единство методики сбора первичной информации на территории всей страны. Теоретически, если бы все работники паспортно-визовых подразделений МВД строго следовали Правилам регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства, то государственная статистика "увидела бы" только миграцию граждан России. Остается задать вопрос: может ли считаться достоверной национальная статистика, не имеющая под собой единой методики сбора первичной информации во всех регионах?
Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. В соответствии с законодательством, люди, меняющие место жительства не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри РФ, отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной.
С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом из России за рубеж на постоянное жительство. Остальные имеют полное право с регистрационного учета не сниматься. Как отмечают статистики, до недавнего времени некоторые страны, куда на постоянное жительство направлялись основные потоки мигрантов из РФ, требовали документы о снятии с регистрационного учета в России. В последние годы эти требования были сняты практически везде, за исключением некоторых государств, входящих в СНГ Рахманинова М. "Никто точно не знает, сколько человек уехало из России" // Известия, 16 декабря 2003 г., с.11
.
Это обстоятельство приводит к значительным расхождениям в определении объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения. По некоторым оценкам числа иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят данные МВД Денисенко М., Хараева О., Чудиновских О. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. Институт экономики переходного периода. Научные труды № 61Р, М., 2003, с. 14.
. Расхождения в точности прибывших и вывших приводят к тому, что публикуемые Госкомстатом данные о миграционном сальдо далеки от реальности.
Если обратиться к истории, то мы увидим, что учет миграции - это "вторичный продукт" паспортной системы и института прописки. Как отметил в своем эссе о советской паспортной системе В. Попов, в стране всегда существовал двойной учет движения населения, важнейший - в милиции, второстепенный - в Госплане. В период становления паспортной системы приоритет в задачах адресных бюро определялся специальной инструкцией 1935 года и был следующим, во-первых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых им лиц, во-вторых, выдача справок о местожительстве граждан и лишь в-третьих, учет движения населения. В приказе НКВД от 16.12.1938 указывалось, что адресные бюро создавались для улучшения работы милиции по розыску преступников, а не для учета движения населения.
Отметим, что в инструкции, действующей в настоящее время, среди множества функций, возложенных на паспортно-визовые службы, (осуществляющие регистрацию мигрантов), учет движения населения не значится вовсе. Однако в современных условиях становится очевидно, что учет мигрантов вовсе не внутреннее дело МВД. Это министерство должно все-таки отвечать за внутренние дела всего государства, а не только самого себя. Поэтому так важно сменить ведомственный подход на государственный и по-другому посмотреть на проблему учета миграции.
Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно показать на примере учебной миграции. После введения в середине 1990-х годов новой системы регистрации, иногородние студенты определялись как категория, подлежащая регистрации по месту пребывания. Известно, что в среднем обучение в средних специальных и высших учебных заведениях России длится не менее 4 лет, а пост-дипломные программы - 2-3 года. Намного логичнее было бы учитывать этих мигрантов как лиц, сменивших место жительства, что и делали работники паспортных столов до недавнего времени.
Однако опубликованные за последние годы данные Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывают быстрое уменьшение объемов учебной миграции в России, в том числе - внутренней. К счастью, ничего подобного на самом деле не происходит. "Уменьшение" объемов учебной миграции лишь результат того, что многие паспортные столы заменили регистрацию студентов по месту жительства (с составлением листка статистического учета мигранта) на регистрацию по месту пребывания. Ранее иногородние студенты, как правило, регистрировались по месту жительства, т. к. заключали с администрацией учебного заведения договор аренды помещения (общежития), дававший право на оформление постоянной регистрации (на время учебы). В последнее время, по-видимому, произошло изменение процедуры регистрации иногородних студентов. Многие паспортно-визовые подразделения перестали относить студентов к категории регистрируемых по месту жительства и прекратили составлять на них листок статистического учета мигранта, при этом исключая их из статистического наблюдения. Но самое главное состоит в том, что в этом вопросе в разных регионах так же, как при общем учете иностранных мигрантов, нет единого подхода. Только этим можно объяснить, что какая-то часть учебных мигрантов все-таки попадают в поле статистического учета.
Наиболее наглядно масштабы недоучета учебной миграции государственной статистикой можно увидеть при сопоставлении объемов прибывших на учебу из-за рубежа и данных Минобразования о числе студентов из других стран, принятых в высшие и средние профессиональные учебные заведения России.
Рисунок 1. Число учебных мигрантов, прибывших из-за рубежа в РФ по данным Министерства образования и данным Госкомстата РФ (человек)
Рассчитано по: "Образование России-2002", Статистический информационно-аналитический сборник, Министерство образования РФ, М., 2003, CD; Ежегодники Госкомстата России "Численность и миграция населения Российской Федерации." за 1997-2002 годы.
Данные Министерства образования отражают постоянный рост численности прибывающих из-за рубежа студентов. Данные Госкомстата, напротив, указывают на равномерное и довольно быстрое снижение учебной миграции из-за рубежа России. При этом нужно отметить, что теоретически данные министерства образования в любом случае должны быть меньше, чем данные Госкомстата. Во-первых, в первом случае речь идет только студентах государственных вузов и средних профессиональных учебных заведений, старшеклассники в статистику не попадают. Более того, Министерство образования приводит цифры только относительно студентов государственных учебных заведений. В то же время, данные Госкомстата должны охватывать более широкие возрастные границы и все формы обучения.
Недоучет учебных мигрантов касается не только иностранцев, но и миграции внутри России. Сопоставление данных Минобразования о числе студентов, нуждающихся в общежитии, с данными Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывает, что в настоящее время государственная статистика ежегодно недоучитывает как минимум 10-12 тысяч учебных мигрантов прибывших из-за рубежа (около 2/3 всего потока учебных мигрантов из-за границы) и не менее 50 тысяч человек, совершивших переезд в связи с учебой внутри России (около 20% всей совокупности учебных мигрантов).
Рисунок 2. Число иногородних студентов по данным Госкомстата и Министерства образования (в т. ч. прибывших из-за рубежа, тысяч человек)20
Рассчитано по: "Образование России-2002", Статистический информационно-аналитический сборник, Министерство образования РФ, М., 2003, CD; Ежегодники Госкомстата России "Численность и миграция населения Российской Федерации" за 1997-2002 годы
Даже при всей условности сопоставлений, мы видим, что учтенные в последние годы Госкомстатом объемы учебной миграции намного ниже реальных, в частности - внешней миграции - почти втрое. Сравнивая два графика, мы видим, что учет международной миграции начал искажаться уже в 1997 году, т. е. почти сразу после введения в действие Правил регистрации, а учет внутренней миграции перестал отражать реальные числа только к 2000 году. Поскольку даже долгосрочная трудовая миграция из-за границы не фиксируется статистикой, можно сказать, что распределение учтенных мигрантов по причинам (основаниям) переезда, публикуемое в ежегодниках Госкомстата, также дает искаженную картину. Иными словами, в связи с особенностями и нелогичностями учета учебных и долгосрочных трудовых мигрантов, данные государственной статистики о составе мигрантов по причинам переезда вообще лишены смысла.
Похожие статьи
-
Введение, Особенности статистики и учета миграции - Учет миграции
Миграционная политика любого государства должна опираться на количественные ориентиры. Без этого невозможно понять, какими будут цели, направления и...
-
Ответ: Членами Московского общества охотников и рыболовов могут быть граждане, достигшие 16 лет (без права ружейной охоты до 18 лет), а спортивным...
-
Ответ: Каждый участник коллективной охоты обязан перед охотой прослушать инструктаж старшего по команде или егеря и расписаться в том, что этот...
-
Коллекционеры - Меценаты в России
Всеми богатствами, которыми владеют наши музеи, самим поступательным движением музейного дела в России, поисками, открытиями мы обязаны им, энтузиастам,...
-
ЭКСПЕРТИЗА ЦЕННОСТИ ДОКУМЕНТОВ - Особо ценные документы: правовые вопросы, выявление, учет, описание
Экспертиза ценности документов проводится в несколько этапов. Первый этап осуществляется на стадии делопроизводства: А) при разработке номенклатуры дел...
-
Обязательное присутствие школьной формы в России и Республике Беларусь было отменено весной 1991 года. Исследование компании "Будь в Форме!", проведенное...
-
Комплексная автоматизированная система учета - Анализ деятельности ОАО "Российские железные дороги"
КАСАНТ -- комплексная автоматизированная система учета, контроля устранения отказов технических средств ОАО "РЖД" и анализа их надежности. На сеть...
-
В целях обеспечения сохранности и наиболее качественного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, отражающих важнейшие события в жизни...
-
Мода конца XIX - начала XX&;nbsp;вв., Развитие парикмахерского искусства в России - Мужские стрижки
Буржуазная революция 1848 года ознаменовала начало развития капитализма. Франция вновь обрела влияние в области моды. Мужская мода конца XIX - начала XX...
-
Военная униформа в России - Униформа как объект моделирования в истории костюма и моды
России до конца 17 в. постоянных войск почти не было, у княжьей дружины была та же одежда, какую носили мирные жители, только с прибавлением доспехов....
-
"Винтокрылые спасатели" - Учебно-методические материалы по авиации МЧС России
Особое место в развитии и применении новых авиационных технологий занимают вертолеты авиации МЧС России. Вертолетный парк включает такие уникальные...
-
Учет и хранение трудовых книжек - Трудовая книжка
С целью учета трудовых книжек, а также бланков трудовой книжки и вкладыша в нее, в организациях ведутся: А) приходно-расходная книга по учету бланков...
-
Естественнонаучное образование в России по уставу 1804 года
История становления естественнонаучного образования в дореформенный период является неотъемлемой, важной и чрезвычайно интересной в познавательном...
-
Организация учета документов Архивного фонда РФ Архивист как хранитель фондов должен знать вверенное ему документальное богатство с точностью до каждого...
-
Прежде чем начать работу по выявлению особо ценных документов, необходимо внимательно ознакомиться с историей организации, определить, в какие периоды се...
-
Рационализация управления и делопроизводства в 1917 - 1941 гг. - История делопроизводства в России
Представления ученых об истории становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют давнюю традицию и сложились в...
-
Заключение - Меценаты в России
Все вышеуказанное доказывает, что меценатство не было эпизодом, деятельность немногих образованных капиталистов, оно охватывало самые разные среды и было...
-
Высокий научно технический и производственный потенциал, который удалось сохранить России в области космического строения и вторичных космических услуг,...
-
Наиболее выдающиеся меценаты конца 19-начала 20 вв. - Меценаты в России
Рассмотрим подробно наиболее известных меценатов России. С. И. Мамонтов. Меценатство Саввы Ивановича было особого рода: он приглашал своих...
-
"Золотой век" меценатства в России, Причины появления меценатов - Меценаты в России
Причины появления меценатов Восемнадцатый, начало девятнадцатого века, отмечены благотворительными делами крупных представителей просвещенной дворянской...
-
Сложные времена, переживаемые сегодня Россией, характеризуются рядом процессов и тенденций. В бедственном положении оказалась культура, без которой...
-
Система министерского делопроизводства XIX -- начала XX вв. Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства,...
-
Система коллежского делопроизводства - История делопроизводства в России
Взамен устаревшей системы приказов в 1717 - 1718 г. г. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и...
-
Возникновение делопроизводства в России Название "делопроизводство" сохранилось от дореволюционной России. История государственных учреждений в царской...
-
Ответ: На базах, как и вообще на охоте, запрещается распитие алкогольных напитков, курение в спальных помещениях. Оружие должно храниться разобранным, в...
-
Аэромобильные спасательные комплексы - Учебно-методические материалы по авиации МЧС России
Особой гордостью авиации МЧС являются аэромобильные спасательные комплексы (АСК). Указанные комплексы входят в состав Российского национального корпуса...
-
Авиация МЧС - Учебно-методические материалы по авиации МЧС России
Авиация МЧС России была образована 10 мая 1995 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 457 "О создании Государственного...
-
Одежда ветеринарный служба форменный ношение В качестве знаков различия по должностям для работников Государственной ветеринарной службы России,...
-
Авиапарк МЧС - Учебно-методические материалы по авиации МЧС России
В настоящее время авиация МЧС включает в себя транспортные самолеты Ил-76ТД, которые могут быть переоборудованы в пожарные всего за четыре часа....
-
Уроки катастроф начала 21-го века - цунами в Юго-Восточной Азии (2004 г.), ураган "Катрина" в Северной Америке (2005 г.), землетрясения в Иране (2003...
-
Теоретическая часть, Общие требования к учету документов - Работа архива
Целью Архивной практики является изучение работы местного архива, ознакомиться с основными направлениями архива, каков его характер взаимодействия с...
-
Этапы информатизации архивного дела в России - Основные направления информатизации архивного дела
История механизации и автоматизации тесно связана с историей эволюции вычислительной техники и носителей информации. В истории механизации и...
-
Направление неустойчивости является направлением, исполнение импульса в котором наиболее эффективно. На основе методики, изложенной в разделе 4, был...
-
Документооборот -- сложный технологический процесс, характеризующийся различными параметрами, связанными с процессами документирования и со всей...
-
Документ ценный уникальный учет экспертиза Экспертиза ценности документов осуществляется ежегодно работниками службы документационного обеспечения...
-
25 февраля 1992 г. было образовано Российское космическое агентство (РКА), затем 25 мая 1999 г. Российское космическое агентство было преобразовано в...
-
Уникальные документы подлежат специальному государственному учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации,...
-
Заключение - История делопроизводства в России
С давних времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы имеем возможность узнать историю своей страны, ее героическое прошлое,...
-
МКС - живой квартал в Космосе - Участие России в международной космической деятельности
Самый грандиозный международный проект нашего времени -- сооружение совместными усилиями многих государств огромной космической станции МКС, по сути,...
-
Особо ценные и уникальные документы хранятся в отдельном хранилище или в обособленной части общего хранилища. В хранилище, предусмотренном для...
Текущий учет миграции в России - Учет миграции