Правовые основы муниципальных выборов - Местное самоуправление в системе народовластия

Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.

Россия -- федеративное государство и ее нормативная база, регулирующая выборы в органы местного самоуправления, имеет многоуровневую конструкцию как по территории действия (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации и муниципальных образований), так и по иерархии актов на каждом уровне.

Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.

В настоящее время нормативную правовую базу муниципальных выборов в России на федеральном уровне составляют: Конституция РФ; Европейская Хартия местного самоуправлении; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002; Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.

Конституция РФ закрепила выборы как одну из высших формнепосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в России -- ее многонационального народа. В Конституции РФ институт выборов закрепляется в нескольких аспектах:

Как способ выражения власти народом -- высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

Как составная часть основ конституционного строя России -- народовластия, демократического, правового государства;

Как субъективное право граждан -- право на участие в выборах;

Как процесс.

Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав.

Конституционное закрепление местных выборов в ст. 130 Конституции России нашло более детальное регулирование в федеральных законах.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дает определение выборов в Российской Федерации. Согласно тексту упомянутого закона, "выборы -- это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица". Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает определения муниципальных выборов, однако закрепляет основополагающие положения этого института (ст. 23). Например, закрепляются цели этого института: муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Избирательный процесс, используемый при проведении выборов депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования, состоит из нескольких стадий и составляющих их этапов:

    1. Назначение выборов: сроки, субъекты, временные рамки. 2. Подготовка выборов: выдвижение кандидатов, создание фондов кандидатов, нарезание округов, участков, создание избирательных комиссий, агитация, информирование, финансирование. 3. Проведение выборов: временные рамки, общественный и профессиональный контроль. 4. Подведение итогов голосования: субъекты, подведение итогов голосования, подведение итогов выборов, контроль, оформление протоколов, опубликование результатов.

Согласно ФЗ "Об основных гарантиях..." (ст. 4) право быть избранным депутатом представительного органа или членом иного выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления (пассивное избирательное право) возникает у гражданина по достижении возраста, установленного законом субъекта Федерации, нижний предел которого должен соответствовать 18--21 году.

Не могут быть зарегистрированы в качестве кандидата граждане, в отношении которых действует решение суда о лишении их права занимать государственные и (или) муниципальные должности. Лица, замещавшие должность главы муниципального образования и досрочно прекратившие свои полномочия по собственному желанию или в связи с отзывом их избирателями либо отрешением их от указанной должности в порядке, установленном законом, уставом муниципального образования, не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с данными обстоятельствами.

Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением или блоком одновременно по одномандатному (или многомандатному) округу и в составе списка кандидатов.

Гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Право избирать (активное избирательное право) на муниципальных выборах возникает у гражданина при достижении возраста 18 лет, место жительства которого расположено в границах муниципального образования. Исключение составляют военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, и курсанты военных учебных заведений, место жительства которых до призыва на военную службу не было расположено на территории данного муниципального образования.

На основании международных договоров России и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ.

Для формирования выборных органов и должностных лиц муниципального образования законодатель предусмотрел несколько вариантов.

Например (ст. 35 ФЗ "Об основных гарантиях..."), представительный орган муниципального образования формируется в зависимости от вида муниципального образования по территории и от численности жителей.

Так, Представительный орган поселения Состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района:

Может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Представительный орган муниципального района формируется в этом порядке, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в таком порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района;

Может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Этот порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного в соответствии указанным порядком представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (ст. 36 ФЗ "Об основных гарантиях...").

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 38 ФЗ "Об основных гарантиях...").

Таким образом, федеральный законодатель на муниципальном уровне выделяет В зависимости от формируемого органа три вида выборов: Выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица и выборы членов выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа местного самоуправления).

В зависимости от способа формирования Законодатель предусмотрел возможность проведения прямых и косвенных выборов муниципального образования.

Законодатель называет основной и дополнительный субъект назначения выборов: муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы ^* назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны выборные органы или должностные лица местного самоуправления, а в случае досрочного прекращения их полномочий -- не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. При этом голосование на выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и праздничные дни, на день, следующий за праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В случае неназначения в срок выборов представительным органом местного самоуправления либо его отсутствия выборы назначает и проводит муниципальная избирательная комиссия, а в случае неисполнения избирательной комиссией указанной обязанности либо ее отсутствия выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов местного самоуправления, прокурора назначаются районным судом общей юрисдикции.

Федеральный закон применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

Законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

Представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

В муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

Законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

Истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

Отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

Муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

Органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

В нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Временное положение, утвержденное ФЗ "Об основных гарантиях...", устанавливает порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет и более пяти лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Уставом муниципального образования может устанавливаться ограничение пассивного избирательного права, не позволяющее одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям, избирательным блокам, а также может быть осуществлено путем самовыдвижения. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" и их уставами. Решение о выдвижении кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями принимается тайным голосованием на их съездах (конференциях, собраниях) либо их региональными или местными отделениями.

Кандидат считается выдвинутым после предоставления им соответственно в муниципальную или окружную избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Вместе с уведомлением должны быть представлены сведения по форме, установленной законом, о размере и об источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Муниципальные, окружные избирательные комиссии доводят до сведения избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, а также направляют в средства массовой информации сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений.

В поддержку выдвижения кандидатов собираются подписи избирателей в порядке и количестве (но не более 2% от числа избирателей округа), определяемых законами субъектов Федерации.

Политические партии и их блоки, списки кандидатов которых были допущены к распределению мандатов по результатам предыдущих выборов депутатов Государственной Думы, на всех других выборах, в том числе муниципальных, освобождаются от сбора подписей в поддержку выдвинутых ими кандидатов, списков кандидатов и внесения избирательного залога.

При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом избирателей менее 10 000 человек сбор подписей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов. Например, выдвижение кандидатов может производиться собраниями избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы, а также общественными объединениями определенной численности.

Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом, в том избирательном округе, где осуществляется выдвижение кандидатов. Период выдвижения кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов должен составлять не менее 20 дней.

Кандидаты регистрируются соответственно выборам муниципальной или окружной избирательной комиссией по представлению соответствующих документов.

Избирательные комиссии не позднее 10 дней должны проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации.

Основаниями отказа в регистрации могут быть: отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов; недостаточность представленных сведений кандидатом; грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в запрещенных местах; недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей; несоздание кандидатом, избирательным объединением, блоком избирательного фонда; использование, помимо средств собственного избирательного фонда, иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера избирательного фонда; превышение предельного размера расходования из избирательного фонда более чем на 5%; использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения.

Если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более 6 месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. При наступлении указанных обстоятельств при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления может предусматриваться законом субъекта Федерации проведение голосования по одной кандидатуре, при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовали не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

Кандидат вправе в любое время снять свою кандидатуру, но не позднее, чем за три дня до дня голосования. Орган избирательного объединения, блока, принявший решение о выдвижении кандидата по единому избирательному округу, списка кандидатов, вправе не позднее, чем за 5 дней до дня голосования отозвать данного кандидата, список кандидатов.

Выборы признаются состоявшимися (ст. 70 ФЗ "Об основных гарантиях...") при участии в выборах не менее 20% избирателей. Законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается.

Один из основных процедурных элементов закреплен текстом закона: "Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию)".

Законодатель отсылочными нормами устанавливает: гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более лапидарно подошел к закреплению института муниципальных выборов. Он установил принципы их проведения, отсылочной нормой закрепил наличие законодательства субъектов, регулирующих муниципальные выборы, и обязал федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантировать проведение муниципальных выборов.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. (с изм. от 22 июня 1998 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" с изм. от 22 июня 1998 г.1 устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав.

Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Помимо федеральных законов, муниципальные выборы регулируются значительным числом подзаконных актов.

К подзаконным актам следует отнести указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, акты Центральной избирательной комиссии. Так, 11 июня 1997 г. был издан Указ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этому акту содействие становлению и развитию местного само управления объявлено приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ.

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" обладает большим значением для развития местного самоуправления в России и носит базовый, программный характер. В этом же ракурсе принято и Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления"

В качестве примеров можно привести Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; от 3 ноября 1997 года "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда"; от 30 ноября 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление.

В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы выборов в органы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальных выборов с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей.

Это конституции республик, уставы иных субъектов Федерации; законы республик, областей, краев, автономных образований, городов федерального значения о местном самоуправлении, законы, регулирующие отдельные муниципально-правовые отношения; подзаконные акты: постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, распоряжения глав администрации (указы президентов республик) И решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В субъектах Федерации законодательный массив, регулирующий процедуру подготовки и проведения выборов, можно подразделить По предмету регулирования:

Нормы законов, устанавливающие общие положения для всех видов выборов на территории субъекта;

Нормы законов, регулирующие отдельные виды выборов;

Нормы законов, регулирующие отдельные стадии или этапы института выборов, регулирующие избирательный процесс;

Нормы законов, правовой статус субъектов, участвующих в выборах.

Анализ норм конституций, уставов (основных законов) субъектов Федерации, закрепляющих институт выборов в субъектах, позволяет сделать вывод о том, что в основных законах субъектов "местные выборы" закрепляются как форма, право и процесс.

Похожие статьи




Правовые основы муниципальных выборов - Местное самоуправление в системе народовластия

Предыдущая | Следующая