Зарубежная практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления - Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Рассмотрев российскую практику определения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и выявив все особенности данного вопроса, невольно возникает вопрос: Как устроена и чем отличается практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления в других странах?

Для того, чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим практику Франции и Германии.

Статья 72 Конституции Франции Конституция Франции, русский перевод, электронный адрес: URL: http://www. conseil-constitutionnel. fr/ закрепляет организацию местного самоуправления и указывает, что территориальными коллективами являются коммуны, департаменты, регионы, территориальные образования с особым статусом и заморские территориальные образования. Таким образом, имеется три вида местных коллективов: коммуна, департамент, регион. В настоящее время во Франции классической является система, состоящая из трех уровней. Коммуна - первый уровень, входит территориально в департамент, а несколько департаментов образуют регион. В качестве исключения несколько департаментов имеют одновременно статус региона. В настоящее время насчитывается 26 регионов, 99 департаментов. Антонов, А. В. Основные направления реформирования региональных и местных органов власти во Франции /А. В. Антонов. //Местное самоуправление и развитие территорий. - Пермь, 2014. - С. 466 - 483 Особый статус имеют крупные города: Париж, Лион и Марсель (статья L2511-1 Кодекса о территориальных коллективах).

Кроме того, в статье 72 Конституции Франции установлено, что территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами. Таким образом, подчеркивается самостоятельность системы органов и территориальных коллективов. Принцип свободного управления территориальными коллективами и принцип выборности представительных органов, остается основой организации местной власти в стране.

Как отмечают разные авторы, система организации власти в территориальных единицах во Франции складывается по континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей Воробьева О. А. Местное самоуправление как уровень публичной власти / О. А. Воробьева // Вектор науки Тольяттинскогго государственного университета. - 2014. - №1(11). - С. 79 - 83..

Коммуны имеют широкие полномочия, в частности, в сфере услуг для населения, часть из которых связана с ролью мэра как представителя государства на местном уровне:

- Гражданское состояние: регистрация рождений, браков и смертей. - Выборы: организация выборов, ведение избирательных списков. - Социальная помощь: ясли, помощь пожилым людям, некоторые дома престарелых, поддержка общественных организаций. Коммунальный Центр Социальной Помощи собирает заявки, анализирует потребности и работает на местном уровне. Он тесно сотрудничает с департаментом. - Образование: строительство, оборудование, управление детскими садами и начальными школами. - Обустройство и эксплуатация: застройка (разработка планов застройки, выдача разрешений на строительство), создание и эксплуатация рекреационных зон, содержание местного дорожного фонда, уличного освещения, зеленых насаждений, общественных зданий коммуны, общественного транспорта. - Полномочия в сфере водоснабжения, оздоровления окружающей среды и уборки мусора. - Защита общественного порядка при существовании, в отдельных случаях, муниципальной полиции. - Культура: оборудование культурного и спортивного назначения (музеи, библиотеки, медиатеки, спортивные залы, бассейны, катки...); муниципальные музыкальные школы; досуговые центры. - Поддержка жилого фонда, экономики и туризма. - Муниципальные архивы. - В некоторых коммунах: международная деятельность.

Органами муниципального управления в коммунах являются муниципальные советы, избираемые населением, а так же мэр и его заместители, которые в совокупности образуют муниципалитет. При этом мэр сочетает функции главы муниципального образования, органа исполнительной власти и государственного чиновника. Мэр избирается из состава совета.

Действуя в качестве государственного чиновника, мэр публикует и исполняет законы и акты вышестоящих властей, участвует в организации выборов и выполняет другие функции, например, обладает полицейской властью (Статьи L2211-1 - L2211-5 Кодекса о территориальных коллективах) Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www. legifrance. gouv. fr. Часть функций он осуществляет под руководством прокурора (регистрирует браки, факты рождения и смерти.); другие же - обеспечение проведение выборов, выдача от имени государства различных лицензий (на охоту, на торговлю напитками), участие в организации переписи населения и т. д.) он осуществляет под руководством представителя государства в департаменте - префекта.

Действуя как орган исполнительной власти коммуны, (статья L 2122-21 Кодекса о территориальных коллективах), мэр исполняет решения ее совета, является распорядителем кредитов и руководителем коммунальных служб. Кроме того, он подготавливает и ведет заседания муниципального совета; руководит общественными работами, дает разрешение на использование общественного имущества при соблюдении условий, установленных муниципальным советом и осуществляет другие полномочия, в том числе делегированные ему муниципальным советом. В соответствии со статьей L 2122-22 Кодекса о территориальных коллективах Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www. legifrance. gouv. fr, совет может передать мэру следующие полномочия: устанавливать и изменять назначение собственности коммуны; устанавливать размеры некоторых сборов, поступающих в коммунальный бюджет; получать займы для финансирования капиталовложений, предусмотренных бюджетом.

Департаменты объединяют территорию, где находятся несколько коммун. В их компетенцию входит:

- Социальная помощь: социальные пособия, помощь детству, которое включает ведение процедуры усыновления и поддержку семьям, находящимся в тяжелой финансовой ситуации; помощь пожилым людям, в частности строительство и содержание домов престарелых и выдача персональных пособий для оплаты услуг помощи на дому; помощь инвалидам через департаментские центры помощи инвалидам, помощь для адаптации в обществе; помощь для оплаты жилья; в качестве эксперимента в некоторых департаментах юридическая защита молодежи. Для улучшения эффективности социальной помощи во многих департаментах созданы местные отделения, иногда называемые территориальными единицами. - Санитарный контроль: санитарная защита семей, в частности детей. - Обустройство и содержание территории: содержание и инвестиции в дороги департаментского значения и частично в дороги национального значения;организация школьного транспорта и междугородних коллективных перевозок в пределвх департамента; обустройство, содержание и эксплуатация водных источников, озер и водных поверхностей, которые переданы в его ведение; защита, управление и эксплуатация естественных территорий, подверженных риску; содержание департаментских зданий. - Образование: строительство, содержание и оборудование коллежей; набор и управление техническим и вспомогательным персоналом коллежей; определение мест размещения коллежей. - Культура: централизованные библиотеки, архивы и музеи департаментского подчинения, содержание и управление некоторыми памятниками, переданными в их ведение; управление финансовыми средствами для охраны исторического наследия. - Поддержка экономики, сельского хозяйства и туризма. - Помощь коммунам (софинансирование). - В некоторых случаях: международная деятельность. - Регионы включают в себя территорию нескольких департаментов. В их кометенции входит следующее: - Экономическое развитие (основная область работы): экономическая помощь, поддержка исследований и развития, разработка и согласование с коммунами, сообществами коммун и департаментами региональной схемы экономического развития на пятилетку. - Развитие территории: основной субъект диалога с государством, ведение совместных проектов (см. плановый контракт между государством и регионом); разработка регионального плана обустройства и развития территории. - Транспорт: разработка регионального плана инфраструктуры и транспорта; организация регионального железнодорожного сообщения. - Образование: строительство, содержание и оборудование лицеев; набор и управление техническим и вспомогательным персоналом лицеев; участие в финансировании университетов, хотя эта функция и относится к компетенции государства. - Профессиональное образование: формирование и реализация региональной политики профессиональной подготовки и начального профессионального художественного образования - Культура и спорт: региональные музеи, региональное спортивное оборудование, общая инвентаризация культурного наследия, содержание и управление некоторыми памятниками, преданными в их ведение - Здравоохранение: вакцинация, борьба с туберкулезом, проказой и СПИДом..., а также участие в финансировании и производстве санитарного оборудования. - Помощь коммунам и департаментам (совместное финансирование). - В большинстве случаев: международные отношения.

На уровне департаментов представительным органом является Генеральный совет (Статья L 3121-1 Кодекса). В соответствии с Законом от 2 марта 1982 года исполнительная власть в департаменте, ранее принадлежавшая префекту - представителю центрального правительства в департаменте, была передана председателю Генерального совета. Вопросам организации власти на уровне департамента посвящена третья часть Кодекса о территориальных коллективах Антонов, А. В. Основные направления реформирования региональных

И местных органов власти во Франции /А. В. Антонов. //Местное самоуправление и развитие территорий. - Пермь, 2014. - С. 466 - 483.

Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комиссией Генерального Совета, состоящей из председателя Генерального совета и его заместителей. Постоянная комиссия совета включают от 4 до 15 заместителей председателя Генерального Совета (с учетом требования, что их число не должно превышать 30 % от общего числа совета) (6 статья L3122-4) Code gйnйral des collectivitйs territoriales, электронный адрес: URL http://www. legifrance. gouv. fr и, если это требуется, одного или нескольких других членов совета. Председатель и его заместители составляют бюро.

Председатель совета осуществляет подготовку и исполняет решения совета, он является распорядителем кредитов и главой публичных департаментских служб, иногда исполняет функции полиции при сохранении полномочий мэров в этой области. Председателю помогает часть служб, находящихся в распоряжении префекта. Кроме того, председатель совета, в соответствии со статьей L3141-1 Кодекса, имеет право использовать подразделения государственных органов, находящиеся на территории департамента. Часть своих полномочий председатель делегирует своим заместителям. Таким образом, председатель совета выполняет одновременно две базовые функции - он руководитель совета (представительного органа) и единоличный орган управления общей компетенции, осуществляющий ее через постоянную комиссию.

В регионах действуют региональные советы, которые избирают председателя, Председатель совета возглавляет исполнительный орган; ему помогают вице-председатели и другие члены бюро совета. Председатель является главой региональных служб, он подготавливает и исполняет решения совета; является распорядителем кредитов, управляет имуществом региона.

Париж - столица, город со сложной системой организации местного управления и самоуправления. Согласно своему статусу, Париж одновременно представляет собой и коммуну и департамент, а муниципальный совет Парижа выступает в качестве органа то одного, то другого территориального коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов. Исполнительная власть в Париже принадлежит мэру.

В Германии самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами.

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения: Шегаев И. С. Трактовка категории "местное самоуправление" сквозь призму основных теорий его происхождения (политологический анализ) / И. С. Шегаев // Молодой ученый. - 2013. - №8. - С. 345-347.

1. община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; 2. община регулирует сферу своей деятельности посредством Устава, который не должен противоречить закону; 3. община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 "Юриспруденция", 080504 "Государственное и муниципальное управление" / под ред. А. Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - С. 368. а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом - коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение первого среди равных. Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской Управы - органа управления.

Северогерманский вариант характерен тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления Щепачев В. А. Органы местного самоуправления как юридические лица / В. А. Щепачев // Право и политика - 2014. - № 1. - С. 20 - 25..

В южно-германском варианте характерно то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т. е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек Старцев Я. Ю. Курс лекций?"Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах" -2013. - 68-75с.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Основные элементы распределения полномочий между сообществами приведены в нижеследующей таблице.

Таблица 1

Полномочия органов местного управления в ФРГ

Община	Район
Обязательные собственные полномочия (полномочия, предписанные законом)	Градостроительство и планирование территории Местные дороги Строительство и содержание начальных школ Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений Обустройство водных путей и иных водных пространств Социальная помощь и поддержка молодежи Содержание кладбищ Создание и содержание игровых площадок Контроль за соответствием жилья санитарным нормам Ликвидация ветхого жилья	Сооружение и содержание межобщинных дорог Планирование и обустройство территории в масштабах района Содержание природных парков и заповедников Социальная помощь и поддержка молодежи Строительство и содержание больниц и поликлиник Строительство и содержание средних и профессиональных школ Бытовые отходы, сборка мусора
Примеры делегированных полномочий	(Для городов-районов и ряда крупных городов-общин; для сельских районов в некоторых землях) ЗАГС Статистика Организация выборов Контроль за пребыванием иностранцев Управление дорожным движением Гигиена и ветеринария Контроль за качеством продовольственных товаров Санитарный контроль за ресторанами и барами
Примеры необязательных действий в рамках общей компетенции	Управление предприятиями, производящими и распределяющими газ, электричество, воду и т. д. Общественный транспорт Жилищное строительство Поддержка культуры и спорта Экономическое развитие	Участие в экономическом развитии Строительство и содержание публичных библиотек Создание народных университетов Строительство спортивных площадок и стадионов

Рассмотрев практику местного самоуправления в других странах и сравнив ее с российской мы видим - что разница по разграничнию и содержанию полномочий местного самоуправления имеется, так как каждая страна привносит характерные для нее особенности, но также есть и общие черты. Например в Германии основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также как и в России на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами.

Проанализировав зарубежный опыт организации местной власти можно сделать вывод: возможность его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Зарубежная практика определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления - Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Похожие статьи