Система органов государственного управления в сфере защиты прав потребителей, Федеральные органы и органы местного самоуправления в системе защиты прав потребителей - Государственный контроль в сфере прав потребителей

Федеральные органы и органы местного самоуправления в системе защиты прав потребителей

Законодательство Российской Федерации предусматривает осуществление государственной защиты прав потребителей федеральными органами государственного управления, на которые возложена обязанность, следить за соблюдением законодательства о защите прав потребителей и осуществлять контроль и надзор за безопасностью товаров, работ и услуг. В соответствии п. 4 статьи 40 Федерального Закона "О защите прав потребителей" к таким государственным органам относятся:

- федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы); - федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России); - федеральный орган санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госсанэпиднадзор); - федеральный орган по охране окружающей среды и природных ресурсов РФ (Минприроды РФ); - иные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы) в соответствии со своей компетенциейО государственном докладе о защите прав потребителей в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2012 г. № 283 // Российская газета. 2012. №8. Ст. 844..

Согласно данной статье закон предоставляет данным органам широкий спектр полномочий. К ним можно отнести и осуществление контроля за соблюдением требований к безопасности товаров (работ, услуг), и направление предписаний об устранении нарушений требований безопасности товаров (работ, услуг), требований о снятии с производства, прекращении выпуска и продажи некачественных товаров (работ, услуг), требования о приостановлении продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) при отсутствии достоверной и достаточной информации о товарах (работах, услугах) и другие.

Вышеуказанные органы, контролирующие безопасность товаров (работ, услуг), в пределах своей компетенции устанавливают обязательные требования к безопасности товаров (работ, услуг) и осуществляют контроль за соблюдением этих требований.

В целях осуществления определенного вида государственной деятельности государством формируется федеральная система антимонопольных органов (федеральный антимонопольный орган) для проведения политики по содействию формирования рыночных отношений и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей. В составе федерального антимонопольного органа образуется коллегия, в состав которой входят: глава Министерства по Антимонопольной Политике России, его заместители, руководители управлений и отделов, ведущие ученые и специалисты, управления, отделы и департаментыО проекте федерального закона N 285108-6 "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О защите прав потребителей": постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19.11.14 г. №5467-6 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 48. Ст. 6759..

Положением предусмотрен следующий перечень таких нарушений:

- продажа товаров с истекшим сроком годности; - продажа товаров (выполнение работ), на которые должны быть установлены сроки годности, но не установлены; - продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) при отсутствии достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге); - не предоставление необходимой и достоверной информации об исполнителе (продавце, изготовителе) и режиме его работы.

Хотя последнее нарушение законом не предусмотрено, но его упоминание правомерно. Следует обратить внимание на то, что в перечне отсутствуют нарушения, связанные с продажей товаров с истекшим сроком службы, когда установление таких сроков является обязательным.

В связи с указанными нарушениями на основании акта проверки выдаются соответственно предписания: о прекращении продажи товаров с истекшим сроком годности - продавцу; о прекращении продажи товара (работы), на которые не установлен обязательный срок годности - продавцу (исполнителю)Дятлов, И. А. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба в обеспечении биологической безопасности / И. А. Дятлов, Е. А. Тюрин. Здравоохранение Российской Федерации. 2013. № 2. С. 31.. Предписание о приостановлении продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) в связи с нарушением установленного законом порядка предоставления информации о товаре (работе, услуге) действует до получения продавцом (исполнителем, изготовителем) письма территориального органа, выдавшего предписание, о разрешении на продажу. Однако предписание предусмотрено направлять только продавцу (исполнителю), но не изготовителю товара. Предписание о прекращении нарушения правил информации об исполнителе (изготовителе, продавце) выдается всем указанным лицам. Срок действия этого предписания в Положении специально не оговорен. Очевидно, оно должно действовать до устранения нарушений. Предписание территориального управления вручается под расписку (письмом с уведомлением о вручении) в 3-дневный срок после составления акта проверки. Исполнение предписания контролируется, и оно должно быть исполнено полностью.

По нарушениям законов и иных правовых актов Российской Федерации о защите прав потребителей рассмотрение дел и принятие решений о выдаче предписаний осуществляется комиссиями МАП или территориального управления, состав которых определен Положением. Дела рассматриваются, как правило, территориальным управлением по месту нахождения продавца, изготовителя, исполнителя, если дело не принято к рассмотрению МАП. Положением определены права МАП и его территориальных управлений в ходе подготовки и рассмотрения дел. Решение о возбуждении дела принимает председатель соответствующей комиссии по материалам, представленным определенными должностными лицами МАП и территориального управления. В отличие от дел, рассматриваемых единолично по результатам проверок, основанием для возбуждения "комиссионных дел" могут быть материалы общественных объединений потребителей, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, отдельных потребителей, депутатов, представления прокурора, а также акты проверок продавцов, изготовителей, исполнителей. При достаточности материалов председатель соответствующей комиссии выносит определение о возбуждении дела о нарушении законодательства о защите прав потребителей, содержание которого определено Положением. Дело должно быть рассмотрено в месячный срок со дня вынесения определения. Положением регламентируются: процедура оповещения лица, в отношении которого возбуждено дело, о времени и месте его рассмотрения; состав участников рассмотрения; условия рассмотрения дела в отсутствие представителя привлекаемой к ответственности организации; порядок рассмотрения ходатайств об отложении рассмотрения дела; порядок привлечения к участию в деле заинтересованных лиц; вопросы, подлежащие выяснению на заседании комиссии; права представителя привлекаемой организации и заинтересованных лиц; порядок ведения заседания и протокола; основания для отложения и приостановления рассмотрения дела и порядок вынесения определения об этом; порядок вынесения решения, его содержание, порядок и сроки вручения решения и предписания, содержание последнего; порядок и срок исполнения предписанияЗайцев, С. Ю. Пути совершенствования правовой культуры Российского законодательства в сфере защиты прав потребителей / С. Ю. Зайцев. Журнал Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2011. №1. С. 47..

В связи с этим необходимо отметить, что согласно Положению предписание, кроме других реквизитов, должно содержать указание статьи закона или иного правового акта РФ, которая была нарушена, и в чем конкретно выразилось нарушение (состав нарушения). Все предписания, независимо от порядка их выдачи, могут быть обжалованы продавцом, изготовителем, исполнителем в арбитражный суд с просьбой о признании их недействительными полностью или частично. Заявления могут быть поданы в течение 6 месяцев со дня вынесения предписания в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Другие полномочия и права предусмотрены Положением о МАП, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793 устанавливающей административную ответственность должностных лиц организаций или граждан, зарегистрированных в качестве предпринимателей, за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции.

К полномочиям второй группы могут быть отнесены направление материалов в лицензирующие органы, органы прокуратуры, МВД и другие. Полномочия контролирующих и лицензирующих органов, осуществляющих надзор в данной области, определены Федеральным законом РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 года № 158 (вступил в силу с 3 октября 1998 года), а также положениями о соответствующих органах.

Третью группу полномочий составляет право обращения в суд и арбитражный суд в защиту нарушенных прав потребителей. Иски могут предъявляться в защиту прав отдельного потребителя, группы потребителей или в интересах неопределенного круга потребителей. Содержание иска определяется характером нарушения прав потребителей и направлено на устранение допущенных нарушений. Иски предъявляются в районный (городской) народный суд в соответствии с территориальной подсудностью, установленной статьей 17 Закона "О защите прав потребителей". Под неоднократным нарушением прав потребителей следует понимать второе и последующие нарушения прав потребителей изготовителем, продавцом, исполнителем, которые зафиксированы в установленном порядке (акты проверки, решения судов и других уполномоченных органов). Законом не раскрывается содержание понятия "грубое нарушение прав потребителей". Окончательное решение об отнесении нарушения к грубым должно приниматься судом, рассматривающим дело о ликвидации в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 1 июля 1996 года № 6/8. Юридические лица ликвидируются по решению суда в порядке, предусмотренном ст. 61 ГК. Иски о принудительном взыскании штрафов за уклонение от исполнения предписаний или за несвоевременное их исполнение с индивидуальных предпринимателей предъявляются в арбитражный суд по месту нахождения ответчика (ст. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), а также организация и проведение работ по обязательному подтверждению соответствия товаров (работ, услуг), возлагаются на федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), согласно п.3 ст.42 ФЗ "О защите прав потребителей".

Согласно закону Российской Федерации "О стандартизации" Госстандарт России координирует деятельность органов государственного управления, а именно:

- формирует и реализует государственную политику в области стандартизации; - осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов; - определяет порядок сертификации товаров (работ, услуг); - принимает решения о применении международных (региональных) стандартов, правил, норм на территории РФ; - определяет порядок сертификации и перечень товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации.

Проводимая в нашей стране административная реформа повлекла за собой организационную перестройку системы надзора в сфере защиты прав потребителей. Расширились функции вновь образованной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Современные условия требуют совершенствования существующих, разработки и внедрения новых правовых, экономических и организационных подходов, включая оптимизацию структуры и кадрового состава органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человекаКирова, Я. А. Защита прав потребителей органами местного самоуправления: вопросы правового регулирования / Я. А. Кирова. Журнал Интерэкспо ГЕО. 2015.№ 2. С. 79.. Чрезвычайно сложной до настоящего времени остается проблема взаимодействия всех органов и организаций, занимающихся потребительской тематикой. Федеральным органом, осуществляющим государственный контроль над соблюдением законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также дающим официальные разъяснения по вопросам применения указанных актов, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы. Контроль осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационно-правовой формы.

Согласно Положениям о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 322 с изменениями от 23 июня 2015 года, для реализации результатов контроля Роспотребнадзор наделен широким кругом полномочий. Эти полномочия можно условно разделить на три группы:

- полномочия, осуществляемые непосредственно Роспотребнадзором или его территориальными органами; - направление материалов в государственные органы для принятия мер в соответствии с их компетенцией; - направление материалов в судО Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по государственной регистрации и лицензированию: приказ Роспотребнадзора от 01.09.2004 №11 (в ред. от 11.03.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №10. Ст. 856;2012. № 14. Ст.1658..

В соответствии с Положениями закона основными полномочиями первой группы являются направление в пределах своей компетенции обязательных для исполнения предписаний изготовителям, исполнителям, продавцам и наложение на них штрафов за неисполнение предписаний. Предусмотрен следующий перечень нарушений:

- продажа товаров с истекшим сроком годности; - продажа товаров (выполнение работ), на которые должны быть установлены (но не установлены) сроки годности или сроки службы; - продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) при отсутствии достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге); - непредставление необходимой и достоверной информации об исполнителе (продавце, изготовителе) и режиме его работы.

К полномочиям второй группы относится направление материалов в лицензирующие органы, органы прокуратуры, Министерство внутренних дел Российской Федерации и другие. Полномочия контролирующих и лицензирующих органов, осуществляющих надзор в данной области, определены Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". В соответствии со статьей 12 этого Закона лицензирующие органы в пределах своей компетенции имеют право:

- проводить проверки деятельности лицензиата (лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности) на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям; - запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок; - составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; - выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки их устранения; - выносить предупреждение лицензиату; - осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Третью группу полномочий Роспотребнадзора составляет право обращения в суд и арбитражный суд в защиту нарушенных прав потребителей. Иски могут предъявляться в защиту прав отдельных потребителей, группы потребителей или в интересах неопределенного круга потребителей. Содержание иска определяется характером нарушений права и направлено на устранение допущенных нарушенийОб утверждении Положения об обработке и защите персональных данных в Роспотребнадзоре: приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) от 23.12.2013 г. № 964 // Российская газета. 2013. 28 января.. Деятельность органов и учреждений Роспотребнадзора направлена на решение проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья, благоприятную среду обитания и защиту прав потребителей.

Для обеспечения эффективности этой деятельности с 1997 г. создана и применяется система оценки и управления рисками для здоровья населения, которая объединяет комплекс политических, административых, социальных, экономических, технологических, информационных мер и действий. С 2005 г. после передачи Роспотребнадзору функций по контролю на потребительском рынке применяются элементы системы оценки и управления рисками причинения вреда имуществу потребителейО государственном докладе о защите прав потребителей в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2012 г. № 283 // Российская газета. 2012. №8. Ст. 844..

Эти задачи являются едиными для органов исполнительной власти субъекта РФ, местного самоуправления и для Управления Роспотребнадзора и ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологи". Контрольно-надзорные мероприятия это одна из основных технологий Роспотребнадзора в общей системе правления риском для здоровья населения и причинения вреда имуществу потребителей, направленная на решение приоритетных задач в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения защиты прав потребителей. Ее эффективность зависит от правильного выбора объектов надзора, которые формируют основные проблемы в санитарно-эпидемиологической обстановке и на потребительском рынке.

Особенности выбора приоритетных объектов по направлению "защита прав потребителей" состоят в том, что приоритеты выбираются на уже выбранных гигиенистами объектах с учетом оказываемых приоритетных услуг, реализуемой приоритетной продукции, которые ежегодно утверждаются приказами. В Управлении определяются приоритетные хозяйствующие субъекты областного значения, в территориальных отделах - приоритетные хозяйствующие субъекты для поднадзорной территориальному отделу территории. Из перечней приоритетных субъектов с помощью технологий программного средства формируется план проверок на год с учетом требований законодательства:

- 3 года с даты регистрации; - 3 года с даты проведения последней плановой проверки; - 3 года с момента подачи уведомления об осуществлении деятельности.

Кроме того учитываются требования законодательства по установленной периодичности проверок относительно отдельных видов деятельности, установленных Правительством РФ.

Следующий этап - планирование лабораторных испытаний. В соответствии с приказом Роспотребнадзора от 14.10.13 № 743 "Об утверждении ведомственного перечня государственных услуг (работ)" государственная услуга "проведение лабораторных испытаний" планируется для целей надзора, социально-гигиенического мониторинга, ликвидации чрезвычайных ситуацийОнищенко Г. Г. О задачах федеральной службы по реализации законодательства Российской Федерации, направленного на оптимизацию контрольно-надзорной деятельности / Г. Г. Онищенко. Гигиена и санитария. 2011. №1. С5..

Как утверждает автор статьи "Защита прав потребителей в РФ. Правовое регулирование: комментарии, консультации, образцы документов" В. Н. Ткачев, данная система выбора приоритетных объектов имеет характер риск - ориентированной модели, так как выбор основан на объективных данных, характеризующих санитарно-эпидемиологическую ситуацию на объектах надзора, уровень "законопослушания". Кроме того в ней учитывается численность населения, находящегося под влиянием деятельности хозяйствующего субъекта. Это подход соответствует концепции федерального закона "О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации", разработанной Министерством экономического развития РФ.

Применение данной методологии было бы крайне затруднительным при отсутствии специального программного средства "Надзорная информационная система", способствующего стандартизации и унификации деятельности в части соблюдения требований законодательства при проведении проверок, оформлении результатов проверок. Существует ряд проблем в реализации данной модели. В основном они касаются качества ведения баз данных, связанных с численностью населения под влиянием объектов, с выявленными нарушениями, результатами лабораторных испытаний. Кроме того при выборе приоритетных субъектов с учетом значительного объема информации необходим опыт, высокий уровень квалификации специалистовТуровская, В. А. Полномочия Роспотребнадзора по нормативно-правовому регулированию: средство обеспечения защиты прав потребителей или негативный фактор, влияющий на формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти? / В. А. Туровская. Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 33..

Для поддержания качества функционирования модели, повышения эффективности проверок утверждена и реализуется система обеспечения и контроля качества проверок, которая при необходимости, например изменении законодательства, корректируется. Установлены элементы контроля системы, среди них реквизиты, характеризующие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их объекты, выбор объектов приоритетного надзора, проведение проверки, применение административных мер и т. д. По каждому элементу определены ответственные за обеспечение соблюдения требований законодательства и за контроль качества. При планировании деятельности, в том числе надзорной, необходимо учитывать ресурсы службы, в первую очередь кадровые. С целью рационального и эффективного планирования деятельности по достижению поставленных задач, по каждому из 7 основных направлений деятельности, на основе опыта и с учетом структуры трудозатрат, утвержденных приказом Роспотребнадзора от 10 октября 2008 года № 368, экспертным путем, установлена примерная структура трудозатрат территориальных отделов Управления и филиалов Центра на основные группы мероприятий в течение года. В соответствии с этим же приказом рассчитывается нагрузка на специалистов Управления и Центра по направлениям с учетом структуры и нормативов трудозатрат, количество занятых штатных должностей.

О. А. Чернова в своей статье "Организационно-правовые проблемы обеспечения стратегических национальных приоритетов Российской Федерации в продовольственной сфере" уделяет внимание тому, что для повышения эффективности надзорной деятельности применяется оценка деятельности структурных подразделений, должностных лиц Управления и структурных подразделений, специалистов Центра, основанная на результатах достижения индикативных показателей целей и задач, направленных на улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки и ситуации на потребительском рынке, а также выполнения должностными лицами Управления и специалистами Центра функций, в том числе контрольно-надзорных.

Внедрение риск - ориентированного подхода при формировании и реализации плана проверок привело к повышению эффективности надзорной деятельности:

- удельный вес приоритетных хозяйствующих субъектов в плановых проверках 2-й год составляет 100%; - за последние 3 года в 1,7 раза увеличилось количество нарушений, выявленных в ходе одной проверки; - удельный вес проверок, в ходе которых возбуждены дела об административных правонарушениях, к общему количеству проверок с нарушениями составило 100%; -за последние 3 года достигнут высокий удельный вес выполненных пунктов предписаний, который составил 87-88%Чернова, О. А. Организационно-правовые проблемы обеспечения стратегических национальных приоритетов Российской Федерации в продовольственной сфере. / О. А. Чернова. Российская юстиция. 2011. № 12. С. 64.

Контрольно-надзорная деятельность не только побуждает подконтрольный хозяйствующий субъект устранить нарушение и, тем самым способствует пресечению или предупреждению неблагоприятных последствий для здоровья населения или имущества потребителей, но и стимулирует органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации к проведению мероприятий, направленных на улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки, ситуации на потребительском рынке.

Говоря о статусе Роспотребнадзора, следует уделить внимание структуре данного органа. Анализируя Указ Президента Российской Федерации № 314 можно сделать вывод, что федеральные службы по надзору, находящиеся в ведении федеральных министерств, в отличие от иных федеральных служб, могут иметь статус коллегиального органа. Однако в настоящее время, в соответствии с принятыми положениями об указанных органах, каждая из служб по надзору построена по принципу единоначалаТуровская, В. А. Полномочия Роспотребнадзора по нормативно-правовому регулированию: средство обеспечения защиты прав потребителей или негативный фактор, влияющий на формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти? / В. А. Туровская. Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 33... Так, Положение о Роспотребнадзоре устанавливает: "Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации", который "является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации" и "несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу функций".

Автор статьи "Пути совершенствования правовой культуры Российского законодательства в сфере защиты прав потребителей" С. Ю. Зайцев утверждает, что данная форма управления выбрана именно в силу ее эффективности, ведь основным недостатком коллегиальности в государственном управлении является то, что она не всегда действенна, например, в следующих случаях: принятие неотложных решений, возникновения ситуации, требующей оперативного руководства. Безусловно, имеются и преимущества коллегиальности в государственном управлении. Так, основное преимущество заключается в возможности нахождения наиболее объективного решения того или иного вопроса, как результата совместного обсуждения, выражающего единое мнение всех или большинства членов коллегиального органа.

Однако недостатки такой формы государственного управления, как коллегиальность, перевешивают ее преимущества, поскольку коллегиальное решение вопроса не дает гарантии принятия более объективного, единственно верного решения, а дает лишь такую возможность. Таким образом, нет необходимости придавать федеральным службам по надзору статус коллегиальных органов. Преимущества коллегиальности всегда можно реализовать при возникновении проблемы, требующей совместного обсуждения и решения. Так, в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предусмотрено, что данная служба в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: "...создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности". В настоящее время в Роспотребнадзоре, в соответствии с п. п. 6.7 п. 6 указанного Положения, в целях реализации государственной политики в области защиты прав потребителей и благополучия человека образуется коллегия Роспотребнадзора. Правовой статус данной коллегии, порядок формирования и организацию деятельности определяет положение о коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Коллегия является постоянно действующим совещательным органом при руководителе Роспотребнадзора, которая на своих заседаниях вправе рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию Роспотребнадзора и требующий коллегиального обсуждения.

Необходимо отметить, что коллегия осуществляет свою деятельность на основе сочетания принципов коллегиальности и единоначалия, но при этом остается все же совещательным органом. По рассмотренным вопросам коллегия принимает решения, которые отражаются в протоколах ее заседаний, вступающих в силу после оформления их приказами руководителя Роспотребнадзора или постановлениями главного государственного санитарного врача Российской ФедерацииСоотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека / В. А. Туровская, К. А. Туровская. Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. С. 30..

В учебнике автор Р. Т. Мухаева "Система государственного и муниципального управления" перечисляет кромеРоспотребнадзора и его территориальных органов ряд других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над безопасностью и качеством товаров, работ и услуг: органы по стандартизации, метрологии и сертификации, санитарно-эпидемиологического надзора, по охране окружающей среды и природных ресурсов и др. Их объединяет единая цель: обеспечение безопасности товаров, работ и услуг. Единство цели предопределяет единство полномочий в данной области, во многом совпадающих с полномочиями Роспотребнадзора: осуществление мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и принятие определенных мер в пределах своих полномочий (ст. 42.1 Закона о защите прав потребителей). Каждый из этих органов, контролирующих безопасность товаров, реализует предоставленные полномочия в закрепленной области деятельности или по определенной группе товаров, работ, услуг в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством. В настоящее время действуют следующие наиболее важные законы и постановления Правительства РФ, определяющие компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над качеством и безопасностью товаров:

- Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании"; - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений: приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) от 18 июля 2012 г. № 775 // Российская газета. 2012. 28 июля..

Кроме того, Законом о защите прав потребителей также были учтены положения Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Так, согласно ст. 40 Закона государственный контроль и надзор над соблюдением законов и иных нормативных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере защиты прав потребителей, осуществляется Роспотребнадзором. Наряду с названной службой полномочиями в области защиты прав потребителей наделены и другие федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы).

Государственный контроль соответствующими компетентными органами осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационных форм. Для осуществления должного контроля и надзора указанные органы наделяются правом проведения комплекса мероприятий, предусмотренных непосредственно в Законе о защите прав потребителей, а также в других законах и иных правовых актах. В этот комплекс мероприятий в том числе входят:

- проверка соблюдения обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам); - выдача предписаний, обязательных для исполнения, при выявлении фактов продажи товаров с истекшим сроком годности, с не установленными сроками годности, отсутствия достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге), непредставления необходимой и достоверной информации, других нарушений. Предписание должно действовать до устранения нарушений. Предписание может быть обжаловано продавцом, изготовителем, исполнителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером в арбитражный суд с просьбой о признании его недействительным полностью или частично в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством; - принятие мер по приостановлению в предусмотренных случаях производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву его с внутреннего рынка и (или) от потребителей; - направление в лицензирующий орган материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии. Полномочия контролирующих органов, осуществляющих надзор в данной области, определены Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также положениями о соответствующих органах; - направление в органы МВД, прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел; - обращение в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, а также с заявлениями о ликвидации (прекращении деятельности) изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Под неоднократным нарушением прав потребителей следует понимать второе и последующие нарушения прав потребителей изготовителем, продавцом, исполнителем, уполномоченными ими лицами, импортером, которые зафиксированы в установленном порядке (акты проверки, решения судов и других уполномоченных органов).

Закон о защите прав потребителей допускает также привлечение судом к участию в деле соответствующего федерального органа исполнительной власти, не лишенного права вступить в дело по собственной инициативе либо по инициативе лица, участвующего в деле. Цель участия такого органа - выдача заключения по делу для обеспечения надлежащей защиты прав потребителей. Непосредственной защите прав потребителей и контролю (надзору) над соблюдением соответствующего законодательства предшествует выработка государственной политики в этой области. Роспотребнадзор дает разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов в области защиты прав потребителей. Потребителю, столкнувшемуся с нарушением своих прав, целесообразно обращаться за помощью в уполномоченные органы исполнительной власти, направив руководителю жалобу с просьбой принять меры в отношении недобросовестного продавца, изготовителя, исполнителя. Защита прав потребителей - важная социальная и экономическая функция исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

В связи с этим статья 40 Закона "О защите прав потребителей" наделил полномочиями в данной области не только федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, но и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, например администрацию области. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, который разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Органы местного самоуправления по защите прав потребителей являются структурным подразделением местной администрации и обладают следующими полномочиями:

- рассматривают жалобы потребителей и консультируют их по вопросам защиты прав потребителей; - анализируют договоры, заключаемые продавцами (изготовителями, исполнителями) с потребителями, для выяснения условий, ущемляющих права потребителей; - извещают федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), при обнаружении товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, опасных для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды; - приостанавливают или прекращают продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, или с просроченными сроками годности, или без сроков годности, если установление этих сроков обязательно; - защищают права потребителей (неопределенного круга потребителей) путем обращения в суды.

Данные полномочия реализуются органами местного самоуправления в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Органы по защите прав потребителей при местной администрации создаются по постановлению главы местной администрации, которым назначается и руководитель этих органов. Министерство по Антимонопольной Политике России разработало методические рекомендации для органов местного самоуправления по организации защиты прав потребителей. Согласно этим рекомендациям работа структурного подразделения по защите прав потребителей осуществляется в соответствии с текущими и перспективными планами, включающими перечень мероприятийГурвич, В. Б. Методические подходы, опыт и перспективы реализации рисковой модели надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, управления риском для здоровья населения и защиты прав потребителей / В. Б. Гурвич. Гигиена и санитария. 2015. № 2. С. 105..

Ткачев В. Н. в своей статье "Защита прав потребителей в РФ. Правовое регулирование: комментарии, консультации, образцы документов" перечисляют направления, по которым органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность по защите прав потребителей. К ним относятся:

- формирование в муниципальном образовании системы защиты прав потребителей и координация деятельности входящих в нее организаций; - координация деятельность структурных подразделений местной администрации по вопросам, затрагивающим законные интересы и права потребителей; - взаимодействие с органами государственной исполнительной власти и контрольно-надзорными органами по вопросам защиты прав потребителей; - подготовка проектов нормативных актов по вопросам защиты прав потребителей; - разработка предложений по совершенствованию защиты прав потребителей; - подготовка предложений о разработке и содержании программ по защите прав потребителей; - оказание помощи уполномоченным поселковым и сельским администрациям в работе по защите прав потребителей; - сотрудничество с общественными объединениями потребителей, - содействие развитию общественного потребительского движения; - оказание помощи потребителям в реализации их законных прав (рассмотрение письменных и устных обращений и заявлений потребителей, консультация их по вопросам защиты прав потребителей и т. д.) Ткачев, В. Н. Защита прав потребителей в РФ. Правовое регулирование: комментарии, консультации, образцы документов / В. Н. Ткачев. Москва: ВолтерсКлувер, 2011. 512 с..

Также, согласно данной статье органы местного самоуправления вправе проводить проверки хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения законодательства о защите прав потребителей. Проверки проводятся:

- при необходимости уточнения фактов по жалобам потребителей; - по утвержденному плану работы; - по поручениям руководства органы местного самоуправления как самостоятельно, так и совместно с другими подразделениями органа; - совместно с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФДоровских, Д. В. Нормативно-правовое регулирование общественного контроля в субъектах Российской Федерации / Д. В. Доровских. Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 10..

Органы местного самоуправления являются важным элементом национальной системы защиты прав потребителей, действующим на муниципальном уровне, наиболее приближенном к населению. Для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры.

Законодательство предоставляет органам местного самоуправления право не только рассматривать жалобы потребителей и консультировать их по проблемам защиты прав потребителей, но и анализировать договоры, заключаемые хозяйствующими субъектами с потребителями. При выявлении товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества или опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды органы местного самоуправления вправе согласно ст.44 ФЗ "О защите прав потребителей" информировать об этом федеральные органы исполнительной власти, обращаться в суды в защиту прав потребителей (в том числе неопределенного круга потребителей). При этом Закон определяет, что пятьдесят процентов суммы взысканного судом штрафа в размере цены иска за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требования потребителя перечисляются органу местного самоуправления, выступившему с заявлением в защиту прав потребителя.

Солдатова В. И., автор статьи "Законодательство о защите прав потребителей: проблемы совершенствования", утверждает, что местные органы по защите прав потребителей в отличие от федеральных структур не наделены контрольными функциями. Практически единственная административная мера, которую они могут применить - право приостановить реализацию товаров с просроченными сроками годности. Но отсутствие у местных органов по защите прав потребителей права привлекать нарушителей к административной ответственности отнюдь не означает их слабости или ненужности. Эти органы могут применять к нарушителям закона достаточно эффективные меры.

Во многих отделах по защите прав потребителей созданы списки хозяйствующих субъектов, систематически нарушающих права потребителей. Эта информация публикуется в средствах массовой информации. Специалисты органов местного самоуправления направляют информацию о нарушениях прав потребителей в соответствующие федеральные органы, передают материалы в суд.

В том числе, Солдатова В. И. обращает внимание на то, что местные органы по защите прав потребителей, в отличие от федеральных органов исполнительной власти, не наделены никакими контрольными функциями. В работе по защите прав потребителей органы местного самоуправления взаимодействуют как с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти, в чью компетенцию входят вопросы защиты прав потребителей, так и с органами исполнительной власти субъектов РФ, общественными объединениями потребителейГурвич, В. Б. Методические подходы, опыт и перспективы реализации рисковой модели надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, управления риском для здоровья населения и защиты прав потребителей / В. Б. Гурвич. Гигиена и санитария. 2015. № 2. С. 105.. Указанное взаимодействие может осуществляться в формах участия представителей органов местного самоуправления:

- в работе координационных советов по защите прав потребителей; - в разработке региональных программ по защите прав потребителей; - в совместных проверках хозяйствующих субъектов по соблюдению законодательства о защите прав потребителей; - в различных мероприятиях по вопросам защиты прав потребителей и дрСм: Гриб, В. В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля / В. В. Гриб. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12.С. 36..

С целью создания оптимального кадрового баланса структур по защите прав потребителей органов местного самоуправления, а также обеспечения единой системы управления потребительским рынком, департаментом экономического развития области в 2007 году был разработан стандарт организации управления потребительским рынком на территориях муниципальных образований, обеспечивающий необходимую численность кадрового состава служб, курирующих потребительский рынок. Исходя из основных социально-экономических задач, стоящих перед правительством области и органами местного самоуправления по повышению уровня и качества жизни населения области, в каждом муниципальном образовании сформированы соответствующие структуры - отделы по защите прав потребителей местных администраций. Кроме этого, на территории всех муниципальных образований области действует система уполномоченных по защите прав потребителей - в 311 населенных пунктов. Специалисты из числа сотрудников сельских администраций осуществляют первичную консультативную помощь населению по защите их потребительских прав непосредственно по месту их жительства. Основная задача, стоящая перед уполномоченными, заключается в выявлении нарушений законодательства и информировании районных администраций в целях принятия мер по их устранению. Анализируя статью "Принципы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий" Е. В. Авраамовой, можно выделить показатели эффективности работы органов местного самоуправления в сфере защиты прав потребителей в рамках выполнения стратегии развития региональной системы защиты прав потребителей на 2011-2020 годГлазунова, Н. И. Государственное управление: учеб. для вузов / Н. И. Глазунова. - Москва: Муниципальный мир, 2011. С.263.. Руководствуясь ею, обращаем внимание, что к целевым показателям эффективности ее выполнения относятся:

1. Рост потребительской активности граждан на 5 % по отношению к базовому показателю; 2. Удельный вес потребительских обращений, урегулированных в досудебном порядке - более 80 %; 3. Создание действующей системы уполномоченных по защите прав потребителей во всех сельских поселениях области - не менее 50 % от общего их числа; 4. Увеличение ежегодного темпа роста эффективности деятельности единых общественных приемных по вопросам малого бизнеса и защите прав потребителей на 5 % по отношению к базовому показателю; 5. Увеличение удельного веса обученных работников торговли и общественного питания более чем на 10 % от общего их числа; 6. Сохранение удельного веса устных обращений граждан в общем количестве обращений на уровне более 65 %.

Однако, несмотря на проведенную работу, в функционировании системы защиты прав потребителей имеются проблемы. Прежде всего, требуется искоренение дублирования контрольных органов, борьба с превышением полномочий многими контролерами, устранение чрезмерного количества проверок контролирующими органами. Необходимо провести работу по практической реализации требований недавно вступившего в действие Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Также, необходимо разработать нормативные документы по взаимодействию контрольных органов и общественных организаций потребителей. Права потребителей не могут быть действенно защищены без информирования людей о некачественных, опасных товарах, работах, услугах, о недобросовестных продавцах, изготовителях, исполнителях, без широкого просвещения населенияСм:Ватаман, Т. И. Особенности правового регулирования защиты прав потребителя в ЕС и во Франции / Т. И. Ватаман. Современное право. № 11. 2012. С. 61.. Это направление потребительской политики развивается все больше, хотя и недостаточно. Здесь необходимо сосредоточение усилий всех органов и организаций, занимающихся защитой прав потребителей, средств массовой информации, сферы образования, культуры, социального обслуживания, найти способы преодоления узковедомственных интересов и межведомственных противоречий.

Законом о защите прав потребителей предусмотрены широкие права общественных объединений потребителей по оказанию влияния на определение требований к качеству товаров (работ, услуг), повышение их качества, а также снятие с производства и изъятие из оборота опасных товаров, по привлечению к ответственности нарушителей прав потребителейГордеева, С. Н. Государственный надзор в сфере связи. / С. Н. Гордеева. Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. №2. С.13..

Орган государственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), как пишет Неменок Н. П. в своей статье "Государственный контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации", вправе предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей.

При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда. Вступившее в законную силу решение суда, о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей, обязательно для суда, рассматривающего иск потребителя о защите его прав, возникших вследствие наступления гражданско-правовых последствий действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера), в части вопросов, имели ли место такие действия и совершены ли они изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченными ндивидуальным предпринимателем, импортером)Гурвич, В. Б. Методические подходы, опыт и перспективы реализации рисковой модели надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, управления риском для здоровья населения и защиты прав потребителей / В. Б. Гурвич. Гигиена и санитария. 2015. № 2. С. 106..

Одновременно, с удовлетворением иска, предъявленного общественным объединением потребителей (их ассоциацией, союзом), органами местного самоуправления в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении общественному объединению потребителей (их ассоциации, союзу), органам местного самоуправления всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов, в том числе расходов на проведение независимой экспертизы в случае выявления в результате проведения такой экспертизы нарушения обязательных требований к товарам.

Федеральные органы и органы местного самоуправления в системе защиты прав потребителей

Похожие статьи