Формы передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований - Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

Основной реализуемой в настоящее время правовой формой передачи осуществления части полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, является соглашение о передаче осуществления полномочий.

Законодательно закреплено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [Федеральный закон 131-ФЗ].

Также законодательно закреплено право органов местного самоуправления муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [Федеральный закон № 131-ФЗ].

Исследователи определяют возможность заключения соглашений о передаче полномочий как один из организационно-правовых механизмов взаимодействия между органами местного самоуправления.

Заключение соглашений между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран.

А. А. Петроградская указывает на следующие случаи практики зарубежного управления.

"Например, в Германии заключаются публично-правовые и целевые соглашения. Основная сфера применения публично-правовых соглашений - эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере,

А также применительно к объектам культуры, спорта. Они заключаются при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения или водоотведения наряду с жителями второй общины. Путем заключения целевого соглашения осуществляется передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обозначенная в договоре цель достигается. При этом в нем оговариваются случаи, в которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение или выйти из него.

В Дании характерно заключение соглашений ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, в результате небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом (платежное соглашение). Оплата за упомянутые услуги обсуждается между заинтересованными муниципалитетами и должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов" [Петроградская, 2010, с. 7].

В исследованиях А. А. Ларичева отмечается, что согласно Закону о местном самоуправлении Финляндии 1995 г. муниципалитеты могут выполнять свои функции совместно на основании соглашения. При этом предусматривается возможность решения вопросов местного значения органами местного самоуправления одного муниципального образования в другом либо нескольких других муниципалитетах. Возможно также создание специализированного межмуниципального органа (ст. 76) [Ларичев, 2015].

Также А. А. Ларичевым отмечается, что "практика заключения договоров о "горизонтальной" передаче полномочий по решению вопросов местного значения также широко распространена в Канаде. В соответствии, например, со ст. 20 Муниципального Акта Онтарио муниципальные образования имеют право заключать договоры с другими муниципалитетами по любым вопросам в рамках своей компетенции (ч. 1), в том числе об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения на территории других муниципальных образований (ч. 2). Сходное регулирование присутствует в ст. ст. 13 и 14 Хартии Общин Британской Колумбии, ст. 54 (a) Акта о местном самоуправлении провинции Альберта, ст. 24 Акта о муниципалитетах Саскачевана и др." [Ларичев, 2015].

Как отмечается в специальной литературе, с точки зрения экономической теории, подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений [Власова и др., 2009].

Анализируя договорные формы межмуниципального сотрудничества, в литературе отмечают, что договоры и соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, являются горизонтальными и публичными.

Как отмечает Серебренникова А. С., публичный характер соглашений между муниципалитетами обусловлен следующими факторами:

- субъектами договора являются участники публично-правовых отношений, обладающие властными полномочиями; - особый предмет договора - вопросы властвования и управления. Органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия посредством определения в договорах направлений и механизмов сотрудничества с целью решения вопросов, имеющих общий интерес; - стороны договора приобретают обязательства, для обеспечения которых используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты" [Cеребренникова, 2006. С. 5].

В теории французского административного права соглашения

О передаче полномочий рассматриваются как источники регулирования публичных правоотношений с присущими источникам публичного права признаками [Rousset, Rosset, 2004].

Публичный характер соглашений, заключаемых муниципалитетами, требует разработки особых правил и процедур заключения. Сегодня такие правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Детально этот вопрос будет исследован в рамках второй главы.

Институт передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, на сегодняшний момент является востребованным. Однако передача полномочий осуществляется в большинстве случаев "снизу вверх", т. е. от уровня поселений на уровень муниципальных районов.

Обратимся к причинам реализации механизма передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений.

Передача полномочий обусловлена объективными причинами, такими как: недостаточность квалифицированных специалистов на уровне поселений, отсутствие должной материально-технической базы, отсутствие средств местного бюджета, необходимых для эффективного решения вопросов местного значения, необходимость унификации и стандартизации предоставления муниципальных услуг и т. д.

Естественно, любое перераспределение полномочий, осуществляемое между органами публичной власти, должно преследовать четкие цели. Целью передачи полномочий между поселением и муниципальным районом является, прежде всего, повышение эффективности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также унификация и стандартизация предоставления муниципальных услуг.

Федеральный закон № 131-ФЗ определяет необходимые атрибуты соглашения о передаче полномочий, к таковым относятся:

- определенный срок передачи осуществления полномочий, - положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, - положения, устанавливающие порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ требований к содержанию соглашений о делегировании полномочий направлено на четкое определение прав, обязанностей и ответственности муниципальных образований и может служить своеобразной гарантией эффективности реализации делегируемых полномочий и недопустимости ненадлежащего выполнения соответствующими органами местного самоуправления заключенных соглашений, которое может привести к нарушению прав и законных интересов населения муниципального образования.

Согласно абз. 3 ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Процедурному порядку заключения соглашений посвящена глава 2 настоящего исследования.

На основе указанных законодательных положений, а также руководствуясь общими принципами управления, выделим ряд особенностей, свойственных соглашениям о передаче осуществления полномочий:

- соглашение предусмотрено в качестве правовой формы передачи осуществления части полномочий; - соответствующими соглашениями должна осуществляться не передача полномочий, а передача осуществления полномочий; - подобное соглашение должно быть заключено между органами публично-правовых образований (поселений и муниципальных районов); - передача возможна лишь в случае не противоречия действующему законодательству Российской Федерации; - заключение соглашений должно быть обусловлено объективными причинами; - заключение соглашений должно быть финансово обоснованно и подкреплено; - процедура заключения соглашений должна быть последовательной, логически выверенной.

Соглашение о передаче осуществления полномочий на сегодняшний день является единственной официальной правовой формой передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.

Наиболее часто встречающиеся случаи передачи полномочий:

- библиотечное обслуживание населения; - осуществление финансового контроля исполнения бюджета; - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; - обеспечение жильем молодых семей; - проведение открытого конкурса по отбору управляющих организаций; - разработка и подготовка проекта правил землепользования и застройки; - выдача разрешений на строительство; - выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства; - осуществление земельного контроля.

При этом при характеристике форм передачи полномочий между органами местного самоуправления следует отметить, что 25 февраля 2015 года в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект, предусматривающий "революционные" нормы по вопросу возможности осуществления временного перераспределения отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями путем принятия закона субъекта Российской Федерации.

Авторами законопроекта в пояснительной записке указывается, что "предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможности осуществлять временное перераспределение отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями путем принятия закона субъекта Российской Федерации представляется необходимым механизмом организации на территории субъекта Российской Федерации местного самоуправления исходя из территориальных, исторических и финансовых особенностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями может быть использована для централизации полномочий на уровне муниципального района в целях более эффективной реализации органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов вопросов местного значения, имеющих схожую правовую природу и функциональное назначение." [Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности http://www. duma. gov. ru/systems/law/].

С указанными доводами не представляется возможным согласиться в полной мере. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен эффективный механизм взаимодействия между муниципалитетами районного и поселенческого уровня, позволяющий на основе взаимного и добровольного волеизъявления органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления муниципальных районов и с учетом интересов муниципальных образований передавать друг другу осуществление части своих полномочий по решению вопросов местного значения путем заключения соответствующих соглашений.

Кроме того, действующим законодательством определены механизмы, реализация которых позволяет перераспределять полномочия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Прежде всего, здесь идет речь о механизме перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований (ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ), а также о механизме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

Федеральному законодателю был предложен к рассмотрению принципиально новый институт передачи полномочий между муниципальными районами и поселениями, входящими в его состав (наряду с существующим институтом заключения соглашений). Однако позиция федерального законодателя, основанная на практике муниципального управления, привела к непринятию указанного законопроекта.

Правовой полномочие местный муниципальный

Похожие статьи