Процедура оформления передачи полномочий - Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

В практической реализации осуществления передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района возникает две проблемы: процедурное оформление передачи полномочий и определение размера финансовых средств, передаваемых из бюджета поселения в районный бюджет, необходимых для реализации переданных полномочий [Комягина, 2016б].

Оформление переданных полномочий осуществляется посредством заключения соответствующих соглашений, порядок заключения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Следует отметить, что последнее положение является новеллой законодательства, ранее действующие редакции не содержали указания на необходимость определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах.

При этом следует иметь в виду, что практика муниципального нормотворчества складывается зачастую не в совершенных формах и не позволяет эффективно и законно заключать соглашения о передаче осуществления полномочий.

Вопрос процедурного оформления передачи осуществления полномочий имеет два проявления: закрепление процедуры в муниципальных правовых актах, а также непосредственно процедура передачи полномочий. Остановимся на каждом из них.

Имеют место случаи, когда порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами.

В ряде случаев процедура заключения соглашений идет вразрез с уставом муниципального образования или решением представительного органа в части процедуры заключения соглашения, его подписания.

Также немаловажной особенностью правовой регламентации заключения соглашений о передаче полномочий является требование, косвенно вытекающее из ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости принятия как на уровне муниципального района, так и на уровне поселений, входящих в состав района аутентичных, сочетанных норм, регламентирующих порядок заключения соглашений о передаче полномочий.

Ранее Федеральный закон № 131-ФЗ не содержал требований о необходимости определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах. Практика муниципального управления складывалась таким образом, что на уровне муниципальных районах указанные порядки были определены, а поселения, входящие в состав района, негласно опирались на принятые в районе порядки и следовали их положениям, не принимая собственных муниципальных правовых актов в рассматриваемой сфере.

Примером служит решение Земского собрания Карагайского муниципального района от 30.09.2011 №26 "Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Карагайского муниципального района соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам сельских поселений, входящих в состав Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий". В силу отсутствия законодательной необходимости принятия соответствующих актов, лишь некоторые сельские поселения урегулировали эти вопросы. К примеру, в Карагайском муниципальном районе Совет депутатов Обвинского сельского поселения принял решение от 31.10.2011 №133 "Об утверждении "Порядка заключения органами местного самоуправления Обвинского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района и принятии от Карагайского муниципального района осуществления части его полномочий".

Остальные сельские поселения, входящие в состав Карагайского муниципального района лишь в 2014 г., после внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ закрепили на своем уровне указанные порядки: решение Совета депутатов Козьмодемьянского сельского поселения от 17.11.2014 № 2/15 "Об утверждении порядка заключения органами местного самоуправления Козьмодемьянского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района и принятии от них осуществления части их полномочий", решение Совета депутатов Нердвинского сельского поселения от 19.11.2014 № 2/78 "Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Нердвинского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий", решение Совета депутатов Никольского сельского поселения от 25.11.2014 г № 5 /15 "Об утверждении порядка заключения органами местного самоуправления Никольского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий".

Таким образом, при характеристике процедурного вопроса заключения соглашений о передаче полномочий следует иметь в виду следующие положения.

Практика муниципального нормотворчества в указанном вопросе неоднозначна: имеют место случаи, когда порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами, в ряде случаев процедура заключения соглашений идет вразрез с уставом муниципального образования или решением представительного органа в части процедуры заключения соглашения, его подписания, а также в ряде муниципальных районов процедура заключения соглашений на поселенческом уровне не закреплена.

Второй аспект рассматриваемого вопроса связан с процедурным порядком заключения соглашений, складывающимся из ряда последовательных этапов:

1. Инициирование вопроса о необходимости заключения соглашения о приеме либо передаче осуществления полномочий; 2. Принятие уполномоченным органом решения о необходимости заключения соглашения, согласование заинтересованными сторонами; 3. Разработка проекта соглашения, направление соглашения в органы местного самоуправления муниципального района либо поселений, входящих в состав района. 4. Заключение соглашения о приеме либо передаче осуществления части полномочий. 5. Принятие муниципального правового акта о передаче либо приеме осуществления части полномочий [Комягина, 2015а].

Остановимся на каждом этапе подробнее.

Инициирование вопроса о необходимости заключения соглашения о приеме либо передаче осуществления полномочий решается муниципальными образованиями различными путями.

В большинстве рассмотренных порядков заключения соглашений в качестве субъектов - инициаторов указаны органы местного самоуправления муниципального района либо поселений, входящих в состав муниципального района (к примеру, решение Земского Собрания Чайковского муниципального района от 30.07.2014 № 530 "Об утверждении Порядка заключения соглашений органами местного самоуправления Чайковского муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в его состав, о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения", решение Земского Собрания Александровского муниципального района от 18.12.2014 № 143 "О принятии Порядка заключения Соглашений органами местного самоуправления Александровского муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в его состав, о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения.", решение Земского Собрания Карагайского муниципального района от 30.09.2011 №26 "Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Карагайского муниципального района соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам сельских поселений, входящих в состав Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий", решение Земского Собрания Добрянского муниципального района от 03.04.2009 г. № 750 "Об утверждении порядка заключения соглашений с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав Добрянского муниципального района, о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения", решение Земского собрания Оханского муниципального района от 20.02.2013 № 4/5 "Об утверждении Порядка заключения соглашений с органами местного самоуправления городского и сельских поселений Оханского муниципального района о принятии (передаче) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения" и др.).

Примечательна в случае инициирования необходимости заключения соглашений практика просуществовавшая на территории Чайковского муниципального района в период с 2013 по 2014 год. Согласно ранее действовавшему порядку заключения соглашений органами местного самоуправления Чайковского муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав Чайковского муниципального района, утвержденному решением Земского Собрания Чайковского муниципального района от 27.03.2013 № 345, инициировать процесс заключения соглашений мог любой субъект правотворческой инициативы, определенный уставом муниципального района (п. 3.1 п. 3 Порядка).

Согласно ч. 3 ст. 8 устава муниципального района, действовавшего в рассматриваемый период, к субъектам правотворческой инициативы относились депутаты Земского Собрания, глава муниципального района, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан.

Согласно данным, полученным в ходе опроса муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, в большинстве случаев инициаторами заключения соглашений выступают:

- главы поселений - 30% случаев;

- депутаты представительного органа поселения - 28% случаев;

- депутаты представительного органа района - 19% случаев.

Таким образом, инициировать процедуру могли также органы территориального общественного самоуправления, а также инициативные группы граждан. Однако в последующих нормах порядка не раскрывались правила реализации указанными субъектами принадлежащего им права. Следует отметить, что в ныне действующем порядке заключения соглашений указанные субъекты исключены из инициаторов вопроса заключения соглашений.

Последующим этапом процедурного порядка заключения соглашений о передаче либо приеме полномочий является этап принятия уполномоченным органом решения о необходимости заключения соглашения. Действия, совершаемый на этом этапе носят оценочный, аналитический характер. Субъекты, принимающие решение о необходимости заключения соглашений должны, прежде всего, руководствоваться принципами законности и целесообразности принятия либо передачи осуществления части полномочий.

При положительном решении вопроса о необходимости передачи либо приема соглашений в дальнейшем реализуется третий этап - направление соглашения в органы местного самоуправления муниципального района либо поселений, входящих в состав района. Рассматриваемый этап требует согласованных действий органов местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав района. Наличие указанного этапа обусловлено общеправовым характером соглашений, предполагающих волеизъявление обеих сторон заключения.

Ядром и главным этапом передачи либо приема осуществления части полномочий является непосредственное заключение соглашения.

Конкретный орган, уполномоченный заключать соглашение, должен определяться уставом муниципального образования. Анализ практики муниципального нормотворчества показывает, что в качестве примеров указывают как на представительный орган, так и на главу муниципального образования или местную администрацию.

Действительно, возможно участие в процессе передачи полномочий, нескольких органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Однако конкретные функции и задачи в рамках процесса должны быть закреплены за отдельными органами уставом муниципального образования или решением представительного органа. Главе муниципального образования, как высшему должностному лицу муниципального образования, в связи с особым статусом и в связи с уникальной функцией представления интересов всего населения муниципального образования, должно быть предоставлено право подписания соглашения.

Рассмотрим пример. На территории Карагайского муниципального района действовал порядок заключения соглашений органами местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, утвержденный решением Земского Собрания Карагайского муниципального района от 26.03.2008 № 9/31.

Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 8 Порядка, утвержденного решением от 26.03.2008 № 9/31, соглашения о передаче либо приеме осуществления полномочий подписывает глава района собственноручно.

В настоящее время на территории Карагайского муниципального района действует решение Земского Собрания Карагайского муниципального района от 30.09.2011 №26 "Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Карагайского муниципального района соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам сельских поселений, входящих в состав Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий".

Указанное решение изменило порядок подписания соглашений о передаче либо приеме осуществления полномочий. Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 7 Порядка, утвержденного от 30.09.2011 №26, соглашение подписывает руководитель органа местного самоуправления.

Последним выделенным нами этапом является принятие муниципального правового акта о передаче либо приеме осуществления части полномочий. При рассмотрении особенностей реализации модели необходимо отметить следующее. Принятие решения представительного органа муниципального образования о приеме либо о передаче соответственно осуществления части полномочий логически завершает всю процедуру изменения объема полномочий путем передачи их части для осуществления.

Некоторыми муниципальными образованиями этапы реализуются в обратном порядке (к примеру, решение Земского Собрания Чайковского муниципального района от 30.07.2014 № 530 "Об утверждении Порядка заключения соглашений органами местного самоуправления Чайковского муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в его состав, о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения"). В таком случае сначала принимается решение представительного органа муниципального района и поселения, входящего в состав муниципального района о принятии либо передаче осуществления части полномочий, затем подписывается соответствующее соглашение. Указанная практика представляется не соответствующей действующему законодательству.

Объем полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований устанавливается уставами муниципальных образований на основании вопросов местного значения, закрепленных за различными видами муниципалитетов Федеральным законом № 131-ФЗ, а также на основании отраслевого федерального и регионального законодательства. Возможность временно изменить объем полномочий путем их передачи для осуществления органам местного самоуправления предусмотрена действующим законодательством и реализуется путем совершения юридического действия - заключения соглашения о передаче либо приеме осуществления части полномочий. На основе приведенных положений следует, что главным юридическим фактом является заключение соглашения, на основе заключенного соглашения возможно принятие муниципального правового акта, закрепляющего процедуру передачи полномочий. Первоначальное принятие муниципального акта о приеме либо передаче полномочий не имеет под собой правовых оснований. Единственно возможным вариантом является первоначальное утверждение намерений органов местного самоуправления о передаче либо приеме части полномочий.

На основе выделенных этапов муниципальные образования, различно комбинируя этапы, реализуют передачу и прием полномочий. На основе муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края по вопросу передачи полномочий между уровнями местного самоуправления, содержащихся в Регистре муниципальных нормативных правовых актов Пермского края [Нормативные правовые акты Российской Федерации. http:// www zakon. scli. ru/], можно выделить следующие модели реализации:

1. заключение соглашения о передаче полномочий; 2. принятие муниципального правового акта, утверждающего проект соглашения о передаче полномочий, последующее заключение соглашения; 3. принятие муниципального правового акта, утверждающего проект соглашения о передаче полномочий, последующее заключение соглашения, завершающее закрепление полномочия путем принятия муниципального правового акта о передаче/приеме осуществления части полномочий.

Проиллюстрируем каждую из вышеуказанных моделей.

Рис. 2. Модель 1 заключения соглашения о передаче полномочий.

Реализуемая в практике местного управления первая модель заключения соглашения о передаче полномочий характеризуется поверхностным характером принятия решений о передаче полномочий, а также незавершенностью процедуры. При реализации управленческих действий в рамках второго этапа не происходит четкая градация прав и обязанностей заинтересованных сторон, также невозможно определить правовые последствия замечаний и предложений, высказанных в рамках согласования вопроса о необходимости и целесообразности заключения соглашений о передаче полномочий. Указанные факты свидетельствуют о несистемном подходе при принятии решения о передаче полномочий.

Следующая реализуемая на практике схема передачи полномочий путем заключения принятия муниципального правового акта и последующего заключения соглашения о передаче полномочий иллюстрирует более развитый характер в сравнение с первой.

Рис. 3. Механизм 2 заключения соглашения о передаче полномочий.

При реализации действий муниципального управления в рамках второй схемы происходит деление процедуры согласования. Поскольку вопрос передачи полномочий инициируется либо муниципальным районом либо сельским поселением, входящим в состав муниципального района, соответственно заинтересованные стороны целесообразно делить на две группы: внутренние (стороны инициации вопроса) и внешние (стороны

К которым направлена инициатива). Суть предложенной практикой муниципального управления схемой сводится к следующему. После инициирования вопроса заключения соглашения (как уже указано выше, субъекты инициации могут быть различны - депутаты, глава и т. д.) происходит внутренний процесс согласования, в рамках конкретного муниципального образования всеми органами местного самоуправления, возможно привлечение экспертного сообщества, а также выявление мнения населения путем использования институтов непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Далее согласованный вариант находит свое отражение в муниципальном правовом акте,

В котором указываются все существенные условия передачи/приема полномочий: конкретное полномочие, объем финансирования, ответственные лица. Следующим этапом является согласование вопроса внешними субъектами - теми органами и должностными лицами, к которым выходит с инициативой первая сторона. Здесь также возможны механизмы активного обсуждения с общественностью и членами экспертного сообщества. И последним этапом в рамках второго механизма является непосредственно заключение соглашения, подписание уполномоченными лицами.

Согласно данным, полученным в ходе опроса муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, процедурно оформляется передача полномочий путем принятия всего комплекса муниципальных нормативных правовых актов в 40 % случаев.

Представленные модели реализуются муниципальными образованиями Пермского края. Существенным недостатком первых двух моделей является их логическая незавершенность, а также процедурная непоследовательность. Приведенные выше модели активно используются муниципалитетами на практике, однако оба механизма характеризуются незавершенностью и неоткрытостью принятия решений, когда население муниципального образования не имеет достоверной информации о том, какой уровень - муниципальный район или сельское поселение решает конкретное полномочие, и как следствие возникает ассиметрия информации. Решить указанную проблему призван третий механизм, предлагаемый нами в рамках настоящего исследования.

Рис. 4. Модель 3 заключения соглашения о передаче полномочий.

Предлагаемая модель является логическим продолжением модели № 2, с одним существенным отличием - выделением завершающего этапа принятия муниципального правового акта.

Обоснуем необходимость введения дополнительного этапа муниципального управления. Соглашение о передаче/приеме полномочий по своей сути как уже было указано выше представляет договор, носящий черты административизма. К договорам, заключаемым органами местного самоуправления, в том числе о передаче/приеме полномочий не предъявляется обязательных требований к опубликованию (обнародованию). В связи с дефицитностью бюджетов многих муниципальных образований, механизм опубликования принятых решений не используется на практике. Обязательному опубликованию (обнародованию) подлежат лишь муниципальные нормативные правые акты. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Таким образом довести до сведения населения, как основного потребителя муниципальных управленческих решений, информацию о передаче/приеме полномочий возможно лишь обличив указанные передачу/прием в муниципальный правовой акт. Реализация последнего этапа позволит повысит прозрачность принятия управленческих решений, снизит уровень недовольства населения.

Представляется целесообразным применение третьей модели процедурного оформления передачи осуществления части полномочий, поскольку именно эта модель последовательно и логически оформляет каждую стадию процедуры перераспределения полномочий и позволяет наиболее эффективно решать вопросы местного значения.

Таким образом, в рамках настоящего параграфа были реализованы первые два этапа исследования - анализ правового регулирования и анализ практики передачи полномочий с точки зрения процедуры оформления передачи полномочий между органами местного самоуправления.

С использованием обозначенных выше методов была получена информация о существующих моделях процедурного оформления передачи полномочий, сделан выводы о приоритетности использования одной из них, обозначены возможные риски использования иных моделей, менее целесообразных.

Полученная в результате исследования, проведенного в рамках настоящего параграфа, информация будет адаптирована и реализована в модельном порядке заключения соглашений о передаче полномочий в параграфе 3.1.

Процедура оформления передачи полномочий - Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

Похожие статьи