Державні стандарти, норми і правила як механізм формування інституціонального середовища територіального планування землекористування

Одним із важливих механізмів територіального планування землекористування є створення узгодженої системи національних стандартів, норм та правил для забезпечення сталого землекористування. Нормування у сфері територіального планування землекористування застосовується при встановленні правових, екологічних та землевпорядних нормативів, що містяться у земельному, екологічному, містобудівному та іншому законодавствах. Як функція управління земельними ресурсами та землекористуванням нормування у цій сфері являє собою обмеження негативного впливу на земельні ресурси та довкілля завдяки встановленню обов'язкових правових, екологічних, землевпорядних нормативів такого впливу. Обов'язковість їх дотримання регламентовано земельним, екологічним та містобудівним правом. Екологічні та землевпорядні нормативи не можуть міститися в актах рекомендаційного характеру, оскільки як земельне, так і екологічне законодавство не передбачає повної відмови від екологічно небезпечної діяльності. Діяльність, що забруднює чи справляє інший негативний вплив на земельні ресурси і довкілля може бути правомірною за умови дотримання нормативів, які встановлюють критерії безпечності землекористування і довкілля та визначають гранично допустимі показники негативного впливу на них небажаної чи небезпечної діяльності.

З функцією екологічного та землевпорядного нормування взаємопов'язана функція екологічної стандартизації, сутністю якої є технічне регулювання природоохоронних і технологічних заходів відповідно до чинних нормативно-технічних документів. При цьому стандартизація у сфері територіального планування землекористування містить такі засоби технічного регулювання: державні будівельні норми (ДБН), державні санітарні норми і правила (ДСН), норми та правила з ядерної та радіаційної безпеки (НП) тощо. Взаємозв'язок нормування при територіальному плануванні землекористування й екологічній стандартизації виражається у тому, що його нормативи можуть міститися у нормативно-технічних документах обов'язкового характеру (ДСН, НП, ДНАОП, НАПБ). Проте, стандартизація у сфері землеустрою і охорони земель передбачає не тільки встановлення екологічних нормативів у нормативно-технічних документах, а й технічне регулювання режимів землекористування і природоохоронних заходів завдяки встановленню рекомендаційних норм (ДСТУ, ДБН).

Тому, вирішення проблем територіального планування землекористування є можливим за умови створення узгодженої системи національних стандартів, норм та правил у сфері сталого аграрного землекористування, що мають забезпечити їх інституціоналізацію.

Питання стандартизації та нормування у сфері землеустрою, використання та охорони земель досліджувались такими провідними науковцями: В. І. Андрєйцевим, С. Ю. Булигіним, Г. І. Балюком, Д. С. Добряком, О. П. Канашем, Г. К. Лоїком, А. Г. Мартином, Р. І. Марусенко, А. М. Мірошниченком, Л. Я. Новаковським, В. В. Носіком, С. О. Осипчуком, А. М. Третяком та ін. Проте є потреба в розробленні галузевої системи стандартизації та нормування у сфері сталого аграрного землекористування як механізму формування інституціонально - го середовища територіального планування землекористування.

Створення єдиної державної системи стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, використання та охорони земель передбачене нормами діючого земельного законодавства, а саме: Земельним кодексом України (ст. 165), Законами України "Про землеустрій", "Про охорону земель" (ст. 16, 28, 29, З0), "Про оцінку земель" (ст. 12, 17, 18), Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, Указом Президента України від 12.01.2009 року № 5/2009 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель", Планом заходів на 2010 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року тощо.

Виконання завдань передбачених вищезазначеними нормативними актами з розроблення нормативів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, використання та охорони земель є сумнівним, оскільки досі у відповідній сфері відсутній профільний технічний комітет, без якого виконати процедуру їх схвалення неможливо. Крім того, не затверджена програма галузевої стандартизації, а значить, відсутня фінансова підтримка їх виконання. національний стандарт землекористування

Як свідчить аналіз, існуюча система нормативів регулювання земельних відносин характеризується безсистемністю, розпорошеністю та фрагментарністю. Найчастіше використовуються неспецифічні системи нормативних документів (далі - НД), а саме: (1) НД у сфері містобудування; (2) НД у галузі санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми); (3) нормативні акти у сфері пожежної безпеки; (4) НД із ветеринарно-санітарного благополуччя. Більшість із них стосуються контролю за забрудненням грунтів, визначенням їхнього якісного стану, збереженням родючого шару грунту, рекультивацією порушених земель, землюванням та ін. А стандарти для встановлення нормативів оптимального співвідношення земельних угідь, класифікації земель та комплексу кількісних і якісних показників, параметрів, що регламентують розроблення і реалізацію документації із землеустрою практично відсутні.

Серед НД у сфері охорони земель найбільш представленими є стандарти якісного стану грунтів. Розроблено 228 проектів національних стандартів України (ДСТУ) та національних стандартів, гармонізованих з міжнародними і європейськими (ДСТУ О та ДСТУ ЕN за напрямом "Якість грунту. Грунтознавство" (група 13.080 згідно з ДК 004-2008), з яких набрав чинності 161 стандарт. Крім того, Мінагрополітики України розроблено та прийнято 13 стандартів (2 ГОСТи та 11 СОУ) щодо основних засад порядку, правил та вимог проведення сертифікації земель (підгрупи 03.020.10 "Управління довкіллям"; 03.120.20 "Сертифікація продукції та підприємств. Оцінювання відповідності"; 13.080.01 "Якість грунту та грунтознавство взагалі").

Розроблення цих стандартів належить Технічному комітету (далі - ТК) 142 "Грунтознавство", ведення якого здійснює ННЦ ІГА ім. О. Н. Соколовського. Плідна робота цього комітету є скоріше винятком із правил, оскільки із сформованих 155 технічних комітетів ефективно працює половина із-за відсутності державної фінансової підтримки.

Незважаючи на це позитивні зрушення зі створення стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, охорони земель та сталого землекористування є. Ще у 2008 році Держкомзему України виділялися кошти з державного бюджету в розмірі 5 млн. грн., завдяки яким стало можливим виконання перших науково-дослідних робіт з розроблення системи стандартів у цій сфері. Ці роботи стосувалися розроблення 17 проектів галузевих стандартів, з них 5 - національних (ДСТУ) та 12 - галузевих (СОУ), а також 3 концепцій стандартизації та нормування у сфері землеустрою, охорони земель та державного земельного кадастру. Всі вони безпосередньо стосуються територіального планування землекористування, а саме, концепції єдиної системи нормативно-правових актів у сфері землеустрою і концепції стандартизації та нормування у сфері охорони земель.

У відповідності до Закону України "Про землеустрій" метою нормування та стандартизації в Україні є встановлення комплексу якісних та кількісних показників, параметрів, що регламентують розроблення та реалізацію документації із землеустрою з урахуванням економічних, екологічних, соціальних, природнокліматичних та інших умов для раціонального використання земельних та інших природних ресурсів і відповідності об'єктів нормування і стандартизації своєму призначенню.

У відповідності до вимог, встановлених статтями 182 і 183 Земельного кодексу України, основним завдання нормування і стандартизації у сфері землеустрою є забезпечення раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища та поліпшення природних ландшафтів. З огляду на мету та завдання необхідно встановити такі нормативи:

- організаційно-методичні (потребують формування загальних положень розроблення та реалізації документації із землеустрою); - науково обгрунтованого розподілу земельних ресурсів; - показників сталого землекористування.

Ці нормативи мають об'єднуватися у єдиній системі нормативно-правових актів у сфері землеустрою (далі - ЄСНПА).

Нормування у сфері землеустрою має забезпечувати розроблення та експертизу стандартів, норм і правил, а саме: термінів і визначень пов'язаних з діяльністю у сфері землеустрою та сталого землекористування; класифікації документації із землеустрою об'єктів землеустрою; вимог прав власності та екологічної безпеки при реалізації заходів із землеустрою; правил встановлення нормативів сталого землекористування; вимог щодо забезпечення якості документації із землеустрою; методик, що регламентують процеси контролю якості документації із землеустрою; вимог (норм, правил) щодо режимів використання земель, визначених документацією із землеустрою;вимог (норм, правил) щодо запобігання негативному впливу та регламентації заходів із землеустрою, причому ЄСНПА здійснення землеустрою має являти собою комплекс документів, які забезпечують розроблення та реалізацію документації із землеустрою.

Структура фонду нормативної документації із нормування у сфері землеустрою має створюватись із взаємоузгоджених документів відповідних рівнів. Закони та нормативно-правові акти органів державної влади, а також міжнародні правові документи віднесено до документів першого рівня. Важливо науково-обгрунтовувати та розробляти механізми впровадження цих документів при розробленні нормативів та ефективного їх впровадження у сфері землеустрою. Міжнародні, міждержавні та національні нормативи і стандарти України у сфері землеустрою, сталого землекористування, які впроваджуються центральними органами виконавчої влади віднесено до документів другого рівня. Ці органи здійснюють свою роботу через ТК із стандартизації. У сфері землеустрою таким технічним комітетом буде ТК "Землеустрій та стале землекористування", який співпрацюватиме з іншими ТК для узгодження нормативних документів у сфері землеустрою та сталого землекористування. Документи третього рівня - це нормативні документи Держгеокадастру України, які мають конкретизувати документи першого та другого рівнів і не суперечити їм.

Ці документи мають розроблятися відповідно до програми робіт із нормування, з дотриманням норм чинних регламентів та законодавства України, вимог національної стандартизації та з врахуванням положення міжнародних і регіональних організацій із стандартизації.

Тому, у ході реалізації пріоритетних напрямів із стандартизації у сфері сталого землекористування необхідно:

1) переглянути наявну систему чинних в Україні міждержавних стандартів (комплекси ГОСТ "Земли", "Почвы") та інших нормативних документів на відповідність чинному законодавству, нормативним документам і пріоритетним напрямам стандартизації; 2) визначити та упорядкувати об'єкти нормування і стандартизації, основні поняття і терміни у сфері землеустрою для створення системи класифікаторів; 3) методично обгрунтувати наявні та розробити нові методи і засоби контролю для оцінювання якості документації із землеустрою; 4) розробити структурно-класифікаційну схему нормативних документів з питань здійснення землеустрою; 5) встановити вимоги до показників і параметрів, що регламентують розроблення і реалізацію документації із землеустрою; 6) встановити та регламентувати вимоги (норми, правила) для урахування в документації із землеустрою екологічних, економічних, соціальних, природнокліматичних чинників, для запобігання негативного впливу заходів із землеустрою на сільськогосподарську та інші види діяльності та для розроблення, реалізації та належного зберігання документації із землеустрою; 7) визначити вимоги щодо допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель; 8) унормувати критерії (вимоги) до організації управління землеустроєм та землекористуванням; 9) встановити вимоги до прогнозування, інформування, прийняття рішень із землеустрою щодо сталого землекористування та методів землевпорядного проектування; 10) впровадити стандарти сучасної методології оцінки екологічного ризику та екологічної безпеки землевпорядних заходів;

Розглядаючи основні завдання та зміст концепції із стандартизації та нормування у сфері охорони земель, необхідно зазначити, що відповідно до Закону України "Про стандартизацію" метою стандартизації в Україні є забезпечення безпеки для життя та здоров'я людей, тварин, рослин, а також майна та охорони довкілля, створення умов для раціонального використання всіх видів національних ресурсів та відповідності об'єктів стандартизації своєму призначенню, сприяння усуненню технічних бар'єрів у торгівлі. У відповідності до Закону України "Про охорону земель" нормування у сфері охорони земель полягає у забезпеченні екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян та суспільства завдяки визначенню вимог до якісного стану земель, родючості грунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель. Стандартизація та нормування сприятимуть збереженню сталості грунту, грунтового покриву, гармонійному розвиткові землекористування й охороні земель. З цією метою необхідно встановити такі нормативи: організаційно-методичні; якісного стану грунтів; гранично допустимого забруднення грунтів; показники деградації земель та грунтів; інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення;

- організаційно-методичні норми (включають унормування загальних положень у сфері використання та охорони земель); - еколого-технічні та еколого-технологічні норми (потребують визначення особливого режиму землекористування, обмежень на використання техніки, агро-технологій, агрохімікатів і пестицидів у різних галузях господарювання); - еколого-економічні та соціально-екологічні норми (це правила та вимоги до управління у галузі охорони земель з дотриманням екологічних нормативів); - грунтоохоронні норми (нормативи та правила екологічної безпеки, екологічні норми (ЕН), ресурсогосподарські нормативи і правила.

Нормативи та правила екологічної безпеки встановлюють гранично допустимі концентрації (ГДК) шкідливих речовин у грунтах. Ця група нормативів найдетальніше розроблена, хоча і має недоліки.

До екологічних норм можна віднести: екологічні нормативи і правила охорони грунтів і земельних ресурсів та екологічні нормативи антропогенного навантаження. Саме ці норми є найважливішими у системі грунтоохоронних норм.

До екологічних нормативів і правил охорони грунтів та земельних ресурсів віднесено нормативи екологічно безпечного зрошення і осушення земель, нормативи допустимого рівня втрати грунту тощо.

До екологічних нормативів антропогенного навантаження віднесено: допустимі рівні навантаження на одиницю території; гранично допустимий питомий тиск ходових частин техніки на грунт; оптимальне співвідношення земельних угідь в різних регіонах; інтенсивність використання земель; гірнично-технічні, які регламентують проведення рекультивації земель.

До ресурсогосподарських нормативів та правил належать нормативи використання земельних ресурсів.

Екологічні нормативи якісного стану грунтів (земель) охоплюють: нормативи обмежень у використанні земель; систему показників вмісту поживних речовин, гумусу, солей, біологічні, фізичні та фізико-хімічні властивості грунтів та ін.; нормативи збереження видового різноманіття грунтів; нормативи збереження стійкості грунтів; вимоги до збереження особливо цінних грунтів; правила вилучення земель із інтенсивного обробітку; правила відновлення якісного стану грунтів.

Для реалізації пріоритетних напрямів із стандартизації у сфері охорони земель необхідно:

1) переглянути чинну в Україні систему міждержавних стандартів (комплекси ГОСТ "Грунты", "Земли", "Почвы"), інші нормативні документи на відповідність чинному законодавству та нормативним документам; 2) визначити та упорядкувати об'єкти стандартизації, основні поняття та терміни у сфері охорони земель для створення системи класифікаторів; 3) методично обгрунтувати наявні та розробити нові методи і засоби з контролю для визначення та оцінювання якісного стану грунтів; 4) розробити структурно-класифікаційну схему нормативних документів щодо охорони земель; 5) здійснити каталогізацію (паспортизацію) грунтів, забруднюючих речовин і джерел їх утворення, інших інформаційно-експертних засобів щодо основних об'єктів сталого землекористування; 6) встановити вимоги (норми, правила) щодо раціонального використання, контролю та охорони земель, якісного стану грунтів, природних і стічних зрошувальних вод; 7) визначити вимоги щодо якісного стану земель, родючості грунтів, допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель і з метою запобігання негативного впливу від сільськогосподарської діяльності; 8) унормувати критерії (вимоги) до організації управління землекористуванням, стану родючості грунтів, ведення моніторингу земель (грунтів); 9) впровадити стандарти щодо охорони грунтів на продукцію, процеси; 10) впровадити в національних стандартах, стандартах інших рівнів методологію оцінки екологічного ризику та екологічної безпеки до теперішніх вимог.

Однією з основних причин порушення вимог земельного законодавства щодо створення системи стандартизації з охорони земель є відсутність профільного ТК, який забезпечує процедуру розроблення, прийняття, зміну чи скасування міждержавних, державних та галузевих стандартів, норм і правил.

Досвід функціонування новостворених у 2008 році Держкомземом України двох підкомітетів із стандартизації (далі ПК), а саме: ПК "Охорона земель" у складі ТК 82 "Охорона навколишнього природного середовища України" та ПК "Стандартизація термінології і визначень в галузі земельних відносин" у складі ТК 19 "Науково-технічна термінологія", які відповідно здійснюють стандартизацію у галузі охорони земель, землеустрою та стандартизацію термінології та визначень у відповідній сфері - перший крок для створення профільного ТК.

Проте, сфера діяльності новостворених ПК лише частково охоплює об'єкти стандартизації у сфері землеустрою, охорони земель та сталого землекористування. Тому доцільно створити за участю центрального органу виконавчої влади, що забезпечує державну політику у сфері земельних відносин та науково-дослідних інститутів землеустрою повноцінний ТК "Землеустрій та стале землекористування" відповідно до Типового положення про технічний комітет стандартизації. Саме цей орган має стати базою функціонування ТК, оскільки має багаторічний досвід з розроблення нормативно-правових актів та узгодження землевпорядної термінології з нормами чинного земельного законодавства.

Для належного функціонування ТК "Землеустрій та стале землекористування" має кодифікація об'єктів стандартизації ТК за напрямами діяльності згідно з Українським класифікатором нормативних документів (ІСБ:2004, МОО) ДК 0042008 (відповідний класифікатор замінив ДК 004-2003 згідно наказу Держспоживстандарту від 26 серпня 2008 року № 301), що є досить проблематичним. Адже, як в попередньому класифікаторі, так і у ДК 004-2008 повністю відсутня група, яка б відповідала за об'єкти: земля, ландшафти, землекористування, землеустрій, охорона земель, земельний кадастр тощо. Тому цей класифікатор потребує суттєвого доопрацювання та внесення змін у частині виділення кодів класифікації та відповідних об'єктів стандартизації згідно з нормами діючого земельного законодавства та вимогами Міжнародного класифікатора стандартів (ІСБ).

На період внесення змін до ДК 004-2008 Держспоживстандарту необхідно виділити коди, в межах яких може працювати ТК "Землеустрій та стале землекористування", а також визначити відповідні об'єкти стандартизації.

Комплекс НД у сфері сталого аграрного землекористування має забезпечувати нормативну основу для формування балансу між рівнями експлуатації (використання) земель, шкідливого впливу на земельні ресурси та спроможністю до їх відновлюваності, а також містити взаємоузгоджені вимоги як до стандартизації процесу сталого аграрного землекористування, так і до елементів, з яких він складається чи від яких залежить.

На теперішній час для створення єдиної державної системи стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, використання та охорони земель необхідно розробити 131 стандарт, з яких 48 визначено як першочергові. При цьому, для забезпечення сталості саме аграрного землекористування, на нашу думку, розробці підлягає 85 стандартів норм і правил.

Зазначені пропозиції потребують затвердження не лише Держгеокадастром України, а й Держспоживстандартом України згідно з планами державної стандартизації, що розробляються щорічно за прийнятою процедурою щодо експертизи та відбору пропозицій.

Отже, створення узгодженої системи національних стандартів, норм та правил, що мають забезпечити стале землекористування є важливим механізмом територіального планування землекористування. Обгрунтовано, що нормативи необхідно зосередити в єдиній системі нормативно-правових актів як у сфері землеустрою, так і у сфері охорони земель (ЄСНПА), для чого необхідно:

1) переглянути чинну нормативну базу у сфері землеустрою та охорони земель на відповідність нормативних документів чинному законодавству України та виконати роботи з коригування та актуалізації нормативних документів; 2) оцінити можливість використання міжнародних нормативних документів у землевпорядній діяльності України та гармонізувати їх із національними стандартами; 3) розробити ієрархічну структуру та підпорядкованість нормативного забезпечення у сфері землеустрою, охорони земель та сталого землекористування; 4) розробити цільову програму нормування, в якій визначити, обгрунтувати та затвердити пріоритетні напрямки цієї діяльності; 5) створити багаторівневу систему нормування (взаємоузгоджень з органами державної влади та суб'єктами господарювання); 6) опрацювати пропозиції щодо змін і доповнень до ряду законодавчих актів у сфері земельних відносин, землеустрою, охорони земель і сталого землекористування, які сприятимуть сталому, екологічно збалансованому землекористуванню; 7) покращити науково-методичну та матеріально-технічну основу робіт, які пов'язані з розробленням нормативів і стандартів; 8) розробити та впровадити у практичну діяльність нормативи та стандарти, гармонізовані з чинним законодавством та міжнародними нормами; 9) створити ТК "Землеустрій та стале землекористування" для впорядкування діяльності зі стандартизації та створення комплексу документів для системного нормативного забезпечення функціонування системи землеустрою, охорони земель та сталого аграрного землекористування, забезпечення державного управління процесом створення нових і перегляду чинних міждержавних і державних стандартів, норм і правил у відповідній сфері, а також гармонізація їх з міжнародними стандартами та приведення у відповідність до вимог ЄС.

Державні стандарти, норми і правила як механізм формування інституціонального середовища територіального планування землекористування

Похожие статьи