Політико-інституційний статус уряду в формах правління сталих демократій

Парламентський інститут демократія уряд

Дослідження форм правління для сучасної політичної науки є предметною сферою, в якій забезпечується синтез методології правознавства та власне політології. Об'єднання в одному дослідницькому контексті нормативного регулювання відносин гілок влади та мінливої, детермінованої позиціями політичних сил, взаємодії політичних інститутів є багатообіцяючим науковим напрямком. Набуття знань про способи та шляхи взаємодії урядів з іншими компонентами інституційної структури політичної системи та розуміння впливу політичних та правових чинників, забезпечує сучасну політичну науку можливістю прогнозувати розвиток уряду як інституту та накопичення ним владного потенціалу.

Проблемність статусу уряду в сучасних формах правління сталих демократій полягає в тому, що тенденція до європейської інтеграції залишає за національними урядами роль засобу правління, який підпорядкований технічним завданням, які визначаються керівними органами Європейського Союзу. В цій ситуації уряди певною мірою втрачають політичну самостійність через зменшення кількості варіантів дій в межах правління суспільством. Разом з тим, згідно конституційних засад уряди залишаються найбільш впливовими елементами виконавчої влади. Для сучасної України статус уряду є однією з актуальних проблем, оскільки детермінація його діяльності політично-правовими чинниками має різні наслідки.

Роль та місце уряду у напівпрезидентській формі правління є досить двозначними через проміжне становище між Президентом та Верховною Радою. Якщо правове тлумачення повноважень та обов'язків Кабінету Міністрів в Україні є відносно чітким, то політичне значення повноважень уряду нерідко ставиться під сумнів як політичними силами, так і громадянським суспільством. Метою даної статті є розгляд основ тапринципів статусу уряду в формах правління країн Європи для визначення зарубіжного досвіду, який міг би вплинути на визначення статусу уряду, форми правління сучасної України.

Публікаціями з проблематики статті, на які спирається автор, є низка робіт зарубіжних та вітчизняних авторів. Зокрема, відомий російський правознавець В. В. Маклаков [ 10] представив широку панораму відносин урядів та законодавчих органів країн об'єднаної Європи під кутом зору розвитку парламентаризму. В. Е. Чіркін [14] доклав зусиль до вивчення нетипових форм правління на пострадянському просторі. У дисертації, автором якої є Г. В. Іваненко [8] досліджено феномен постсоціалістичного суспільства та держави. Ним також з'ясовано природу постсоціалістичної правової системи. Найбільших успіхів у дослідженні уряду як частини форми правління досягли сучасні українські вчені. Серед них вагомий внесок у розробку проблеми урядування в політичній системі зробив В.

С. Журавський. Він осмислив питання політичної законодавчої діяльності [5], узагальнив правові засади функціонування вітчизняної політичної системи [6]. Найбільшим досягненням українського науковця є розгляд співвідношення легальної (конституційної) політичної системи з реальним політичним режимом, ролі політичної системи в розбудові правової держави і громадянського суспільства, проблемі пошуку шляхів формування оптимальної політичної системи, її демократичних інститутів [7]. Вітчизняний правознавець О. В. Хоменко виокремила істотні соціально-правові засади функціонування виконавчої влади [ 13]. Останніми роками українські політологи доклали зусиль до розробки інноваційних перспектив у розвитку уряду. О. М. Ємельяненко висвітлила важливі аспекти правової реформи, її напрямів, суб'єкта та об'єкта електронного урядування [3]. Нею також доведено, що у різних країнах проблеми побудови електронного уряду ідентичні, а наявні розбіжності зумовлені рівнями політичного та соціально-економічного розвитку держав. Одеською вченою обгрунтовано, що успішність впровадження електронного уряду залежить від зацікавленості елітних груп у реалізації якісно нової, постіндустріальної філософії державного управління, інформаційній прозорості та гласності в діяльності уряду та державної влади в цілому [3]. У роботі Х. М. Поліщук виділено спільні та відмінні риси урядів як політичних інститутів держав Близького Сходу. Вченою виявлено особливі, невластиві для існуючих поліархій суспільно-політичні інститути, визначено їх місце у політичному житті провідних арабських країн [12]. Попри ці видатні здобутки національних шкіл правознавства і політичної науки, питання функціонування уряду в сучасних формах правління не отримало вичерпного розгляду.

Політологічне дослідження ролі уряду в системі форми правління передбачає аналіз його значення для різних предметних площин. Такими площинами є, з одного боку, життєдіяльність суспільства як об'єкту управління і на якому проявляється сутність уряду як політичного інституту, та, з іншого, це сфера нормативно-правого регулювання повноважень, яка є предметом політико-правого дослідження. На думку українського вченого В. В. Марченка поняття "уряд" повинно розглядатися у широкому та вузькому аспектах. "У широкому аспекті під ним розуміється сукупність органів виконавчої влади, які здійснюють свою діяльність відповідно до визначених конституціями та законами держави повноважень з метою забезпечення сталого соціально-політичного та соціально-економічного розвитку держави, додержання прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин. У вузькому аспекті уряд має розумітися як діючий на підставі конституційних положень вищий загальнодержавний колегіальний орган, який здійснює управління виконавчою та розпорядчою діяльністю в державі з метою реалізації внутрішньої та зовнішньої політики і додержання конституційних прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин" вказує вчений [11,с.12].

Сутність уряду як політичного інституту розкривається в умовах сучасної парламентської демократії як зв'язкова ланка між системою державного управління, яка має стабільний характер і склад якої визначається на професійній основі, та парламентською системою, яка змінюється на виборній основі. Уряд є зв'язковою ланкою між статичними та мінливими, динамічними елементами системи управління суспільством. Згідно В. М. Голишева, "парламентська більшість, як свідчить багатовіковий європейський досвід, є важливим інститутом демократії, який має політико-правову природу. Проте, внаслідок нестабільного характеру політичної складової цієї природи, майже завжди вона є відносно нестабільним утворенням. Цю нестабільність посилює об'єктивно закладений у законодавчій діяльності парламентських фракцій конфлікт між двома чинниками: по-перше, прагненням до організації ефективної роботи парламенту шляхом утворення більшості та, по-друге, конституційною нормою щодо виконання представницьких обов'язків без обмежень депутатського мандату. Лише деякі правила парламентської політики щодо формування більшості визначаються конституціями та іншими документами конституційного рівня, що не абсолютизує феномен парламентської більшості у реальному політичному процесі західноєвропейських країн". Роль уряду як інституту взаємодії між вертикаллю управління та інститутом консенсусного прийняття рішень зменшується в межах президентської та президентсько-парламентської форми правління. "За президентської та президентсько-парламентської моделі правління внаслідок формування кабінету міністрів президентом, відсутності з боку парламенту дієвого впливу на уряд, а також порівняно незначної ролі політичних партій, питання утворення парламентської більшості не є актуальним" вказує В. М. Голишев [ 1 ,с. 11-12].

Парламентська більшість як інституція контролю над урядом істотно обмежує його діяльність як самостійного інституту, робить залежною від рішень парламенту. Разом з тим, зменшується відповідальність уряду, який підтримується групою провідних політичних сил.

За парламентської моделі правління утворення стійкої парламентської більшості може забезпечувати найвищий рівень співпраці між парламентом і коаліційним урядом, водночас, її відсутність має наслідком найвищий рівень урядової нестабільності. Згідно позиції В. М. Голишева "за парламентсько-президентської форми правління парламент за поданням президента призначає прем'єр-міністра, який формує склад кабінету міністрів за поданням урядової коаліції. Tака можливість надає парламентським фракціям стимулу до утворення більшості з метою участі партій у розподілі урядових місць, що створює підстави співпраці парламенту з урядом" . В умовах, коли роль президента і парламенту у впливі на діяльність уряду є збалансованою, уряд набуває можливості діяти в межах своїх програм не зважаючи на ідеологічні догми та позиції правлячих партій та окремих питань. Разом з тим, уряд набуває й додаткових можливостей у надзвичайних ситуаціях, коли парламент або президент не ведуть активної політики через кризовий або надзвичайний стан. "Подібно до парламентської системи (вважає В. М. Голишев), ця модель ставить стабільність уряду в залежність від кількості партій в уряді, зв'язків між ними та діючого формату парламентської більшості. При цьому незалежна роль глави держави здатна спрацювати як стабілізуючий чинник: у разі нездатності парламенту сформувати кабінет міністрів чи падіння уряду, глава держави має вирішувати, хто буде наступним прем'єр-міністром" [1,с.11-12].

В умовах сучасної України проблемою політичної суб'єктності уряду як інституту політичної системи є постійне суперництво парламенту та президента, яке закладене у конституційних нормах: у президента є можливість розпуску парламенту, в той час як парламент може усунути президента через процедуру імпічменту. Такий хисткий баланс в умовах, коли дві ключові позиції влади контролюють політичні сили, призводить до дестабілізації політичних відносин та відсутності зусиль з вирішення завдань суспільства в цілому. На думку українського вченого В. М. Голишева, "за парламентсько-президентської форми правління парламент може ефективно впливати на виконавчу владу тільки в разі формування більшості, члени якої притримуються однакових принципів, мають спільні інтереси та, відтак, здатні виступати як ціле у стосунках із президентом, змушуючи його до поступок в обмін на підтримку потрібних йому рішень. Без створення такої більшості вплив партій на уряд дуже незначний, що робить організацію ефективної взаємодії між гілками влади незадовільною" [ 1,с. 12-13].

Сутність уряду як політичного інституту розкривається також і через функції цього інституту, які передбачають установу поточного управління справами держави та визначення її курсу і оперативного реагування на ситуації, які виникають протягом розвитку країни. В. П. Єрмолін поділяє позицію, за якою "державне управління у вузькому сенсі складає зміст виконавчої влади і забезпечує її функціональне наповнення. Виконавча влада це галузь (сфера) публічної влади, зміст якої складає діяльність відповідних органів державної влади з метою здійснення управління як цілеспрямованого впливу на розвиток різних сфер суспільного буття шляхом реалізації їх владних повноважень методами і засобами, визначеними конституційним і, насамперед, адміністративним правом. Виконавча влада це один з головних напрямів державної діяльності, який узагальнено визначається як державне управління, і водночас сукупність або система органів, котрі здійснюють повноваження за змістом цієї діяльності" [4,с.7].

В умовах сучасної України істотно впливає на сутність та роль уряду в межах форми правління також і політична традиція радянських часів. В цих умовах нероздільність законодавчих і виконавчих повноважень, а також ідеологічний зміст структури політичного управління стають на заваді формування функціональних та самостійних органів державної виконавчої влади. В перший період незалежності з 1991-го року по 2001 й рік пройшов в умовах спільного контролю за діяльністю уряду з боку парламенту та президента. Основоположним, на думку В. П. Єрмоліна, є те, "що початок сучасного етапу конституційного регулювання сфери виконавчої влади об'єктивно пов'язаний з офіційним прийняттям і поступовим запровадженням ідеї поділу влади. З іншого боку, проголошення цієї ідеї певний час супроводжувалось її поєднанням на практиці з схемами організації радянської влади. Такий симбіоз не тільки ускладнював досягнення результатів в ході державотворення, а й створював передумови дестабілізації суспільно-політичного життя. В цілому організацію державного механізму за Конституцією (Основним Законом) України 1978 р. із змінами і доповненнями дисертант характеризує як незавершену з огляду на самий сенс ідеї поділу влади. Спробою подолати відповідний симбіоз був Конституційний Договір 1995 р. За цим актом Верховна Рада України фактично втратила ознаки "найвищого органу державної влади". При цьому розмежування компетенції між органами законодавчої і виконавчої влади засвідчувало сприйняття засад змішаної республіканської форми правління" [4,с.8] .

Тим не менш, розбудова уряду як самостійного політичного інституту залежить також і від його формального конституційного статусу. Проте, сучасна політична реальність, нажаль, не свідчить про можливості здійснення урядом своїх повноважень без впливу інших гілок влади. Отже, якби конституційні повноваження Кабінету Міністрів мали реальну силу, його політична суб'єктність була б більш яскраво вираженою. На думку В. П. Єрмоліна, "визнаючи Президента України главою виконавчої влади де-факто, не можна спрощувати роль інших складових системи виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів України. Зміст формалізованого конституційного статусу останнього засвідчує потенційну значущість уряду у сфері виконавчої влади, його ймовірну роль центру з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері виконавчої влади. Відсутність в Основному Законі визначення Кабінету Міністрів України урядом, не заперечує прийнятності відповідної політико-правової оцінки. Водночас характеризуючи конституційно прогнозовану роль Прем'єрміністра України у сфері виконавчої влади, його не можна визнавати главою уряду або, з іншого боку, визначати як так званого "адміністративного прем'єра". Сьогоднішні реалії щодо ролі Прем'єр-міністра України не є абсолютом, адже в Конституції України є достатньо положень, конкретизація і деталізація яких сприятиме коригуванню статусу відповідної посадової особи" [4,с.10].

Тенденція до посилення ролі президента має місце й у державах, що успішно подолали етап демократичної трансформації. Зокрема, на думку російського вченого О. Кинєва, "конституційні режими Болгарії, Румунії, Польщі, Словаччини, Словенії, Македонії остаточно затвердилася. Система влади, яка сформувалася, включаючи посаду президента, досить стабільна і можливі лише її незначні зміни. В Угорщині наявні нечисленні, але активні прихильники посилення ролі президента і можна зробити обережний прогноз, що певне посилення ролі президента в Угорщині врешті відбудеться. Триває активна боротьба між прихильниками збільшення і скорочення повноважень президента в Чехії. Нещодавно прийняті зміни до конституції Хорватії, що трохи зменшують президентські повноваження. Таким чином, можна говорити про поступове зміцнення інституту президента у всіх колишніх соціалістичних країнах Центральної і Східної Європи, крім Хорватії й Чехії" [9,с.25].

Досвід сучасних західних країн також свідчить, що в умовах конституційної монархії та парламентської республіки як глава держави, так і законодавчий орган прагнуть створити баланс впливу діяльність уряду. В цьому балансі присутні як прагнення законодавців забезпечити уряд від тенденцій авторитарного правління та довільного зростання впливу, так і визначити чіткі функції цього уряду. Вітчизняний дослідник В. В. Марченко вказує, що "на підставі досвіду конституційного будівництва Франції, Німеччини та Іспанії виділено основні умови функціонування уряду, за яких забезпечується рівновага у поділі влад, високий рівень демократизації та прозорості у діяльності державних органів та досягнення ефективної діяльності державного механізму. До таких умов необхідно віднести наступні: а) участь голови держави у процесі висунення кандидатур на посаду голови Уряду та прозорість такого процесу; б) затвердження складу Уряду головою держави; в) наявність альтернативного механізму утворення уряду меншості на основі презумпції довіри; г) наявність чітких часових рамок щодо затвердження Програми діяльності Уряду; д) можливість припинення повноважень уряду шляхом висловлення парламентом вотуму недовіри; е) прозора та ефективна процедура контролю за діяльністю уряду; є) чітко визначені підстави відповідальності членів уряду; ж) закріплене у законі розмежування повноважень між урядом та іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. З урахуванням вказаних умов визначено недоліки у правовому регулюванні статусу Кабінету Міністрів України та запропоновано зміни до законодавчих актів, які регулюють його діяльність" [11 ,с. 15-- 16].

Суто політичними чинниками, які змінюють політику того чи іншого уряду та ставлять його в залежність від громадської думки є виборча система та векторальні традиції європейської країни. В цьому зв'язку слід зазначити, що кабінети міністрів багатьох країн збільшують інтенсивність своєї діяльності та впроваджених ініціатив саме в передвиборчий період. Як стверджує І. І. Дахова, "фактором, що має відношення як до особи прем'єр-міністра, так і до всього уряду взагалі, є виборча система, що застосовується в тій чи іншій країні, та електоральна культура громадян держави. Чинником, що впливає на статус уряду, є також наявний у країні політичний режим. У разі існування в державі демократичних засад здійснення державної влади, уряд є органом, який приймає рішення, спрямовані на задоволення інтересів усього населення, а не потреб олігархічних кланів і лобістських груп. При цьому уряд піддається громадському контролю, що проявляється в прозорості його діяльності для засобів масової інформації і у загальному доступі до прийнятих ним рішень. У разі існування в країні недемократичного режиму уряд перетворюється на суто формальну структуру в державному механізмі" [2,с. 13].

Досвід країн Об'єднаної Європи свідчить, що до чинників, які визначають статус та роль урядів у формі правління та політичній системі додаються процеси європейської інтеграції. Побудова наднаціональних структур управління ставить перед урядами досить жорсткі рамки поведінки та визначеного курсу, особливо у соціально-економічній та правовій сферах. В цих умовах уряди керуються більшою мірою пріоритетами Європейського Союзу, ніж окремих європейських держав. Як вказує LI. Дахова, "тенденціями у розвитку конституційно-правового статусу уряду в зарубіжних країнах є:

Поступове перебирання урядом на себе провідної ролі в правотворчості, причиною чого є вплив теорії "раціоналізованого парламентаризму" на законотворчий процес;

Розширення засобів впливу на законодавчий орган з боку уряду, перш за все, з боку прем'єр-міністра;

Заміна гласності в діяльності уряду на проведення засідань "за закритими дверима";

Поступовий відхід від колегіальних засад у роботі уряду і зосередження всієї урядової влади в руках прем'єр-міністра та його заступників;

У зв'язку з посиленням інтеграційних процесів у межах Європейського Союзу уряди країн-членів ЄС почали відігравати більш значущу роль у цій сфері діяльності" [2,с.21-22].

Чинником, що впливає на статус уряду

Таким чином, аналіз статусу уряду в межах демократичного політичного режиму та парламентських форм правління показав, що уряд не є незалежним політичним інститутом, його курс нерідко визначається позицією визначних політичних сил, які формують парламентську коаліцію та курсом глави держави. Разом з тим, перебуваючи на межі балансу впливів законодавчої та виконавчої гілок влади, уряд отримує певну свободу дій для удосконалення власного становища та впровадження в життя політичних програм.

Таким чином, досвід європейських країн засвідчив, що конституційні норми форми правління та реальна політична практика функціонування уряду як інституту політичної системи збігається у таких функціональних вимірах. В межах функціонування парламентських коаліцій роль уряду, як статусу політичного інституту, стає центральним у політичній системі і основним об'єктом змагання основних політичних сил. Разом з тим, парламентська форма правління визначає необхідність консенсусу та формування дедалі більш строкатих та різноспрямованих політичних коаліцій. В зв'язку з цим самостійність урядів як політичних інститутів обмежена позицією парламентів та директивами Європейського Союзу, обмежується і рівнем консенсусного потенціалу політичних сил, які в нього входять.

Досвід країн Європейського Союзу доводе, що уряди в умовах парламентського правління набувають більшої ваги повноважень у кризові періоди. Зокрема, уряд Великої Британії в моменти зовнішньополітичних викликів, таких як війна в Іраку, фактично був основним, найбільш впливовим інститутом британської політики, не зважаючи на те, що його діяльність повноважень та рівень самостійності, рівень суб'єктності є чітко регламентованим в межах законодавства. Істотним чинником, який виявив дуалістичну природу статусів урядів в межах парламентських форм правління стала економічна криза, яка призвела до жорсткої поляризації населення і протистояння між політичними силами. Досвід ФРН засвідчив, що пошук компромісів антагоністичними політичними силами стає дедалі більш важким завданням. В цих умовах уряд втрачає простір для маневру, оскільки парламентська коаліція формується на основі слабкої більшості.

Специфічним є досвід країн Центральної та Східної Європи, які пройшли шлях демократичних трансформацій. В цих країнах, не зважаючи на перевагу парламентської форми правління, посада президента зберегла досить значні переваги і в умовах контролю однієї політичної сили, уряду та президента, самостійність, політична суб'єктність урядів істотно зменшувалась, оскільки вони діяли в межах курсу президентів. Такий досвід є досить характерним для сучасної України. Проте, специфікою нашої держави є відсутність керівної та центральної ролі судової влади як окремого політичного інституту. Перспективою дослідження у напрямку, порушеному в даній статті є дослідження ролі та місця судової гілки влади у формі правління як парадигми взаємодії політичних інститутів.

Список використаних джерел

1. Голишев В. М. Парламентські об'єднання: світовий досвід та українська практика (політологічний аналіз): Автореф. дис... канд. політ, наук: 23.00.02 / В. М. Голишев; HAH України. Ін-т політ, та етнонац. дослідж. -- K., 2004. -- 19 с, -- укр. 2. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльноправовий аспекти: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ірина Іванівна Дахова; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. -- X., 2006. -- 20 с. 3. Ємельяненко О. М. Електронний уряд: інноваційні підходи до політики і управління в інформаційному суспільстві: автореф. дис... канд. політ, наук: 23.0. 02 / О. М. Ємельяненко; Одес. нац. юрид. акад. -- О., 2008. -- 17 с. 4. Єрмолін В. П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / В. П. Єрмолін; HAH України. Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. -- K., 2003. -- 17 с. 5. Журавський В. C Політико-законодавча діяльність/В. С. Журавський. K.: Логос, 1999. 176 с. 6. Журавський В. С. Політична система України: проблеми становлення і розвитку (правовий аспект) /В. С. Журавський. K.: Парламентське видавництво, 2008. 276 с. 7. Журавський B. C. Політична система України: проблеми становлення і розвитку (правовий аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / B. C. Журавський; Ун-т внутр. справ. -- X., 2000. -- 19 с. 8. Іваненко Г. В. Конституційна модель правової держави: шляхи її удосконалення і реалізації: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.13 / Г. В. Іваненко; Одес. нац. юрид. акад. -- О., 2002. -- 18 с. 9. Кынев А. В. Институт президента в странах центральной и восточной европы. сравнительный анализ. /А. В. Кынев. Специальность 23.00.02 политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологи//Автореф. дисс. канд. полит, н. М., 2002. 19 с. 10. Маклаков В. В. Парламенты стран-членов Европейского Союза. М.: Юристъ, 1996 512 с. 11. Марченко В. В. Конституційно-правовий статус уряду в країнах ЄС (на прикладі Франції, Федеративної Республіки Німеччини, Іспанії): автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / В. В. Марченко; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. -- X., 2008. -- 19 с. 12. Поліщук Х. М. Порівняльний аналіз політичних інститутів Арабської Республіки Єгипет та Королівства Саудівська Аравія: автореф. дис... канд. політ, наук: 23.00.02 / Х. М. Поліщук; Львів, нац. ун-т ім. І. Франка. -- Л., 2009. -- 19 с. 13. Хоменко О. В. Виконавча влада: соціально-правова природа, особливості: дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / О. В. Хоменко Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. -- X., 2005. -- 209 с. 14. Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном госу-дарстве /В. Е. Чиркин //Государство и право. -1994. № 1. С. 109-115.

Політико-інституційний статус уряду в формах правління сталих демократій

Похожие статьи