Анализ бюджетных рисков - Проблемы укрепления доходного потенциала региональных бюджетов в России на примере Калужской области

К рискам бюджетов регионов следует относить увеличение дефицита бюджета (Киреева, 2013) в результате снижения некоторых видов доходов бюджета. Высока степень непроизводительных расходов, из-за чего снизились источники для создания дохода. Согласно разработанной нами системе рисков бюджетов (Vlasova, 2015; P. 362), в настоящее время можно предположить вероятность существования таких рисков, как снижение поступлений от налога на доходы физических лиц ввиду сокращений работников предприятий (Бочко, 2015) в основном сектора машиностроения, а также от налога на прибыль организаций по причине падения деловой активности.

Доходы бюджета Калужской области. В 2014 году, согласно отчетам об исполнении бюджета [5], наибольший удельный вес в доходах консолидированного бюджета Калужской области составили налоговые доходы - 78,6 %. Среди них наиболее значительное место занимает налог на доходы физических лиц - 32,9 % (17,2 млрд. руб.), акцизы [6] - 15,1 % (7,9 млрд. руб.), налог на прибыль организаций - 14,2 % (7,4 млрд. руб.) и налог на имущество организаций - 6,7 % (3,5 млрд. руб.). Значительный вес имеют безвозмездные поступления, составляющие от общего объема доходов 15,3 % (8 млрд. руб.). (рис. 4).

Рисунок 4. Структура доходов Калужской области, %

Источник: Составлено авторами по данным Федерального Казначейства РФ.

Общий объем доходов составил 52,2 млрд. руб., на 2,1 % больше, чем в 2013 году.

По сравнению с 2013 годом выстроилась следующая динамика: выросли налог на доходы физических лиц - на 6,5 % (на 1,04 млрд. руб.), акцизы - на 19,3 % (на 1,28 млрд. руб.), налог на имущество физических лиц - на 9,1 %, налоги на совокупный доход - на 8,4 %. Резко возросли такие статьи, как "Налог на игорный бизнес", "Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам" и "Штрафы, санкции, возмещение ущерба" - на 52,3 %, 41,1 % и 45,5 % соответственно. Однако в абсолютном выражении такое резкое увеличение малозначимо.

Уже в 2014 году существенно снизились поступления от налога на прибыль организаций - на 19,5 % (на 1,8 млрд. руб.), от налога на имущество организаций - на 10,4 % (на 0,4 млрд. руб.).

В 2015 году продолжили сокращаться поступления от налога на прибыль - за январь-июль на 2,6 %. Есть риск продолжения снижения поступлений от данного налога, связанное с резким сокращением продаж и производства, прежде всего, на автомобильных заводах, расположенных в Калужской области.

Аналогично ситуация может отразиться на доходах от НДФЛ. Несмотря на рост на 6,3 %, при сохранении нестабильной экономической ситуации имеется существенный риск сокращения объема по итогам года или остановки роста показателя. Доля НДФЛ в структуре доходов бюджета уже сократилась.

Положительная динамика поступлений также отмечается от акцизов - на 16,1 %, в основном за счет роста сборов от акцизов на автомобильный бензин, на 5,5 % выросли сборы от налогов на совокупный доход, однако это один из самых низких темпов роста по ЦФО, и, учитывая налоговые преференции для МСБ, введенные в 2015 году, поступления от этого налога высокими темпами расти не будут.

В связи с изменениями налогового законодательства, в сфере налогообложения недвижимости на 57,6 % выросли налоги на имущество физических лиц, на 78,9 % - на имущество юридических лиц. Также повысились сборы от транспортного налога на 26,1 %, на поступления от государственной полшины на 76,6 %. Объем задолженности по налогам и сборам сократился на 67 %. Данные изменения несколько изменили структуру налоговых доходов Калужской области (рис. 5).

В целом объем собственных доходов Калужской области в 2015 году растет. За январь-июль 2015 г. он составил порядка 50,3 млрд. руб., в то время как за весь 2014 год объем собственных доходов составил 43,3 млрд. руб. Рост объема собственных доходов свидетельствует о грамотной бюджетной политике, реализуемой регионом, и позволяет делать выводы о наличии у региона внутренних резервов, которые позволяют сгладить влияние кризисных условий на экономику региона.

Рисунок 5. Структура налоговых доходов Калужской области за январь-июль, %

Источник: Составлено авторами по данным Федерального Казначейства РФ.

Объем получаемых субъектом межбюджетных трансфертов на протяжении 3 лет с 2012 года после резкого (на 21 %) сокращения в 2011 году оставался практически на неизменном уровне в 7,7-7,9 млрд. руб.

В структуре безвозмездных поступлений постепенно снижается объем дотаций, причем в процентном отношении их доля упала с 26,6 % в 2011 году до 7 % в 2014. В структуре самих дотаций больше всего снизились дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - более чем в 16 раз. Это может быть связано с тем, что Калужская область достигла высокого уровня бюджетной обеспеченности после падения в 2012 году. В 2014 году уровень бюджетной обеспеченности был одинаковым до и после распределения дотаций и составил 0,944 [7]. В 2012 году после распределения дотаций он был равен 0,900 [8]. Повышение уровня говорит об эффективности и достаточности дотаций для бюджета Калужской области.

С начала 2015 года, в том числе в рамках антикризисной программы, из федерального бюджета было выделено больше средств на предоставление межбюджетных трансфертов для регионов. Так, с января по июль 2015 года Калужская область получила на 56,3 % больше безвозмездных поступлений в сравнении с аналогичным периодом предыдущего года. Однако их структура претерпела значительные изменения. За исследуемый период сократился объем предоставляемых региону дотаций - на 8,9 %, при этом вовсе не выплачивались дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, на 3,3 % снизился объем дотаций бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Объем субсидий сократился на 47,8 %, в тоже время объем предоставленных субвенций вырос почти на 50 %. Поскольку субвенции по своей сути сильно ограничивают свободу распоряжения поступившими денежными средствами, можно сделать вывод, что федеральный бюджет предполагает таким образом сократить нецелевое использование средств регионами и больше контролировать их действия.

Согласно нашим расчетам, собственные доходы Калужской области тесно зависят (на 73,7 %) от динамики индекса промышленного производства. Это свидетельствует, с одной стороны, о высоком уровне развития производственного сектора в регионе, но, с другой стороны, сигнализирует о необходимости создавать определенную "подушку безопасности" на случай замедления производства, кризиса, снижения потребительского спроса, стагнации экономики. В этом смысле необходима разработка Правительством региона дополнительных мер для нивелирования временных/циклических рисков снижения доходов в будущем.

Расходы бюджета Калужской области. В 2014 году общая сумма расходов консолидированного бюджета Калужской области составила 58,1 млрд. руб., что на 4,8 % больше, чем в 2013 году.

Тем не менее, большая часть расходов, порядка 75 %, - производительные, что является благоприятным фактором.

По сравнению с 2013 годом, в 2014 году возросли расходы по следующим статьям: "Обслуживание государственного и муниципального долга" - на 43,4 %, "Здравоохранение" - на 12,2 %, "Национальная экономика" - на 10,9 %, "Культура, кинематография" - на 9,7 %, "Социальная политика" - на 8,1 %, "Национальная оборона" - на 3,9 %, "Общегосударственные вопросы" - на 3,5 %. Весьма неблагоприятной тенденцией за 2014 год явился резкий рост расходов на обслуживание госдолга.

В 2014 году резко снизились расходы на охрану окружающей среды - на 23,6 %, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - на 18,5 %, на физическую культуру и спорт - на 10,1 % и на СМИ - на 6,8 %. Снижение расходов на ЖКХ (- 9,5 %), учитывая тот факт, что это производительные расходы, может в дальнейшем негативно сказаться на экономике региона и благосостоянии жителей.

В 2015 году ускорился рост расходов консолидированного бюджета Калужской области. В период с января по июль 2015 года рост составил более 10 % по сравнению с аналогичным периодом 2014 года. Наиболее существенно возросли расходы на ЖКХ (47,7 %), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (28,7 %), на охрану окружающей среды (25,3 %), СМИ (20,3 %), на здравоохранение и социальную политику (18 и 17,7 % соответственно). В целом социальные расходы увеличились за исследуемый период на 8,5 %.

Вышеописанные изменения привели к изменениям в структуре расходов (рис. 6).

Рисунок 6. Структура расходов консолидированного бюджета Калужской области, %

Источник: составлено авторами по данным Федерального Казначейства РФ.

Расходы региона на общегосударственные вопросы находятся на уровне ниже среднего по ЦФО и Российской Федерации в целом, что является несомненным плюсом бюджетной политики Калужской области. Доля расходов на национальную экономику занимает довольно высокую долю, приближенную к развитым регионам. Отмечаются высокие расходы на ЖКХ, более 9 % от доходов на 01.08.2015, что выше среднего по РФ.

Следует отметить, что социальные расходы занимают порядка 60 % расходов бюджета региона, это является средним показателем по России в целом и не может нести высоких рисков в краткосрочном периоде для бюджета региона.

Дефицит бюджета и источники его финансирования. Дефицит консолидированного бюджета Калужской области наблюдается с 2012 года (рис. 7). В 2015 году было запланировано резкое снижение дефицита бюджета с 5,1 млрд. руб. до 0,9 млрд. руб. Возможно, что данный показатель Калужской области удастся достичь ввиду сокращения дефицита консолидированного бюджета до 0,5 млрд. руб. на 01.08.2015 и положительной динамики доходов бюджета.

Рисунок 7. Дефицит бюджета 2012-2017 гг.

Источник: рассчитано авторами по данным Федерального Казначейства РФ.

Тем не менее, важно обратить внимание на источники покрытия дефицита бюджета.

Государственный долг. Государственный долг Калужской области за период 2012-2014 гг. демонстрирует устойчивый рост. Отмечались скачки роста объема долга в 2009 и 2010 года, что объясняется последствиями мирового финансового кризиса, а также в 2013 году (на 24,2 %) и в первом квартале 2015 года (на 20,4 %) (рис. 8).

Из общей структуры долга почти 90 % приходится на долг субъекта и лишь оставшиеся 10 % - на местные органы власти.

Рисунок 8. Государственный долг Калужской области 2012-2015 гг.

Источник: составлено авторами по данным Министерства Финансов РФ. [9]

За первые семь месяцев 2015 года объем долга субъекта и муниципальных образований достиг 32,4 млрд. руб., увеличившись с начала 2015 г. года на 11,8 %.

Чрезвычайно высокие темпы роста расходов на обслуживание госдолга в 2013 и 2014 гг. (46,0 % и 43,4 % соответственно) являются крайне негативной тенденцией. Это свидетельствует о неэффективном управлении региона своим долгом, так как расходы на обслуживание государственного долга являются непроизводительными.

Сейчас у региона имеется единственный выпуск процентных документарных амортизационных облигаций на предъявителя на сумму 1,2 млрд. руб. Тем не менее, в структуре долга ценные бумаги занимают лишь 4 %. Однако в 2016 года облигации должны быть погашены полностью, что будет являться значительной нагрузкой на бюджет в текущих условиях. Наибольшую долю в структуре долга Калужской области занимают кредиты коммерческих организаций и кредиты бюджета - 36,2 и 40,7 % соответственно. Объем кредитов из федерального бюджета в структуре долга Калужской области за 2015 года возрос на 85 %. А объем кредитов кредитных организаций сократился на 6,8 %, однако после его существенного роста (более чем на 20 %) в 2014 году следует ожидать возможное увеличение данного показателя по итогам года.

Таким образом, необходимо отметить два негативных момента. Во-первых, долг Калужской области преимущественно имеет среднесрочный характер и очевидно, что часть долга будет реинвестирована, тем самым долговая нагрузка на региональный бюджет не снизится. В средне - и долгосрочном периодах регулярное перекредитование региональных и местных властей под низкие ставки за счет средств федерального бюджета и крупных кредитных организаций не приведет к повышению эффективности использования средств регионом (Солдаткин, 2015), не поспособствует формированию позитивного долгосрочного кредитного рейтинга субъекта (Власова, 2015). Во-вторых, низкая доля ценных бумаг в структуре долга субъекта, свидетельствует не только об отсутствии долгосрочного планирования долга в регионе, но может иметь и более серьезные последствия. Так, экспертами (Криничанский, 2015) доказано, что ВРП региона и темпы роста инвестиций в основной капитал растут более высокими темпами в регионах, которые имеют опыт регулярных заимствований на рынке субфедеральных облигаций, и что в данной категории регионов прослеживается более тесная связь кредитов с инвестициями и выпуском. Тем самым Правительство субъекта должно быть озабочено вопросами развития внутреннего финансового рынка и активно принимать в нем участие.

По итогам нашего исследования, были рассчитаны основные бюджетные показатели (табл. 2), которые отражают некоторое ухудшение ситуации по отдельным параметрам. Тем не менее, значения коэффициентов, кроме коэффициента дотационности, еще не достигли после кризисного периода 2011 года, что свидетельствует о наличии у региона потенциала выдержать настоящие негативные тенденции в экономике, с учетом корректировки некоторых статей расходов (например, на ЖКХ) и долговой политики.

Рейтинговое агентство Fitch подтвердило рейтинги Калужской области: долгосрочные рейтинги дефолта эмитента ("РДЭ") в иностранной и национальной валюте на уровне "BB" со "Стабильным" прогнозом и краткосрочный РДЭ в иностранной валюте "B". Также подтвержден национальный долгосрочный рейтинг региона на уровне "AA-(rus)" со "Стабильным" прогнозом.

Таблица 2. Показатели эффективности бюджетной политики региона

2011	2012	2013	2014	2015*
1	Коэффициент бюджетного покрытия	1,07	0,94	0,92	0,90	0,99
2	Коэффициент дотационности	0,23	0,18	0,18	0,18	0,24
3	Коэффициент дефицита бюджета	0,08	-0,08	-0,10	-0,13	-0,02
4	Коэффициент деловой активности	0,26	0,07	0,07	0,07	0,07
5	Доходы на душу населения	471259,98	49750,93	50878,75	51977,63	33865,31
6	Коэффициент бюджетной обеспеченности	47769,79	53040,30	55112,63	57790,97	34328,64

Источник: Составлено авторами по данным Федерального Казначейства РФ, Минфина РФ * на 01.08.2015.

К рискам отнесены:

- риск роста долга; - риск роста операционных расходов; - риск, связанный с обязательствами предприятий госсектора.

Последний риск связан с тем, что область использует средства предприятий государственного сектора для финансирования региональных инвестиционных проектов. Данные предприятия привлекают кредиты для этих целей, а правительство области предоставляет субсидии для выплаты основной суммы долга. Позитивным фактором является долгосрочная структура обязательств компаний госсектора - до 2022 г.

Анализ бюджетных рисков - Проблемы укрепления доходного потенциала региональных бюджетов в России на примере Калужской области

Похожие статьи