ТЕОРЕТИКО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА, Туризм как объект государственного регулирования - Комплексный анализ теоретико-правовых основ государственного регулирования в сфере туризма

Туризм как объект государственного регулирования

Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию. Следует заметить, что термин "туризм" не имеет корней и истоков в русском языке, он вошел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme, от tour(прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха Новиков В. С. Путешествия и туризм: одержание понятий // Приоритеты и перспективы

Научных исследований международного туризма в XXI веке. - 2010. - С. 8-12..

В энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона оно встречается в статьях, посвященных велосипеду и видам развлечения. Большой толковый словарь Ларусс (1964) приводит основные характерные черты туризма: 1) путешествие для удовольствия; 2) совокупная деятельность людей, стремящихся реализовать такого типа путешествие; 3) промысел, имеющий целью удовлетворение потребностей туристов Официальный сайт Брокгауз. URL: http://brocgaus. ru и в кн.: Сфера услуг. Проблемы и перспективы развития. - Т. 4. - М., 2001. - С. 4.

В международных актах и в законодательстве Российской Федерации мы находим различные определения понятий "туризм" и "турист", которые являются базовыми категориями для данной сферы человеческих отношений. Выделим лишь некоторые из них. Так, в ст. 1 пункт "b" Конвенции о таможенных льготах для туристов туризм охватывает деятельность туристов, под которыми понимается любое лицо, независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как то: с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями Конвенция о таможенных льготах для туристов (вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. - С. 259..

Научная и учебная литература, как и нормативные правовые акты, содержит многообразие дефиниций туризма, которые обусловлены различными гранями его исследования. Так, для географических наук важны пространственные аспекты туризма; для биологических наук - санитарно-медицинские; для педагогических наук - образовательные; для общественных наук - правовые, экономические, социальные и т. п. аспекты Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегии в управлении фирмой. - М.: Финансы и статистика, - 2003. - С. 46..

В статье 1 Закона о туристской деятельности под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

На основе анализа легального и научных определений туризма, в том числе его объема, содержания и соотношения со "смежными" категориями, предлагается рассматривать туризм как в узком, так и в широком смыслах Писаревский Е. Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации. Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук.: М, 2011.- с. 39..

Туризм в узком смысле - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания (ст. 1 Закона о туристской деятельности).

Туризм в широком смысле - это сфера туризма, сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (государственно-правового воздействия) Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е. Л. Писаревского. - М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. - с. 10..

Туризм следует отграничивать от "смежных" категорий, используемых в законодательстве Российской Федерации ("туристская индустрия", "организованный отдых", "рекреация", "туристско-рекреационная деятельность", "санаторно-курортная сфера" и др.). Вместе с тем необходимо отметить, что в реальной жизни грань между указанными явлениями иногда трудно различима, что требует установления в законодательстве дополнительных признаков, уточняющих объем и содержание категории "туризм" и "смежных" понятий.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России.

Во многих странах мира туризм давно является одним из основных элементов жизни общества, принося существенную часть национального дохода. Вступление России во Всемирную торговую организацию придало новый уровень развития рыночных отношений, что также отразилось и на туризме, который как социально-культурное явление в последнее время постепенно формируется в самостоятельную отрасль экономики.

Как известно, туризм не столько самодостаточная отрасль, наоборот, развитие туризма невозможно без комплексного развития транспорта, связи, реакреационных территорий, гостиничного хозяйства, культурных и спортивных сооружений, а также иных объектов туристской индустрии.

Поэтому страны, в которых сформированы основные мировые центры туризма, "превратили" туризм в государственную политику, поставив его в центр развития товарно-денежных отношений, основной вид занятости населения, развитие национальной культуры.

Все вышесказанное находит свое отражение в России, где в последнее время заметно усилилась роль государственного воздействия на туризм как сектор экономики. Россия имеет высокий туристско-рекреационный потенциал, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Но не всегда туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. Для наиболее эффективного развития туристского потенциала необходим ряд кардинальных мер, среди которых важное место занимает государственная поддержка Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / коллектив авторов ; под общ. ред. Е. Л. Писаревского. - М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. - с. 8..

Можно согласиться с мнением Е. Л. Писаревского о том, что государственное управление туризмом в широком смысле - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащим к различным "ветвям" и "уровням" публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Однако необходимо уточнить, что государственное управление туризмом в широком смысле, представляет собой регулирующую деятельность в сфере туризма представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и других государственных органов.

Исходя из узкого понимания данной дефиниции, государственное управление в сфере туризма - это деятельность Президента Российской Федерации, федеральных государственных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации; федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и их территориальных органов), а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма Административное право России / под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. - М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. - С. 39-43..

В современной науке признается, что содержание государственного управления включает два основных элемента: функции управления и полномочия по их осуществлению. Исходя из этого функциями государственного управления туризмом можно назвать:

    - прогнозирование в сфере туризма, которое проявляется в принятии концепций и стратегий развития внутреннего и внешнего туризма в Российской Федерации, а также стратегий развития туризма в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях; - планирование в сфере туризма (предполагает определенное бюджетное планирование в рассматриваемой сфере, а также определение возможностей государственно-частного партнерства в туризме); - учет в сфере туризма (включает учет туроператоров, внесенных в единый реестр туроператоров, а также официальный статистический учет в сфере туризма и пр.); - контроль (которые проявляется через осуществление постоянного или систематического наблюдения в сфере туризма, анализа собранной информации, принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, в том числе пресечения противоправной туристской деятельности; учета конкретных нарушений туроператоров; выявления виновных и привлечения их к административной ответственности); - государственная стандартизация и классификация (в сфере предоставления туристских услуг) ; - материально-техническое обеспечение (развитие туристской инфраструктуры, в том числе за счет привлечения российских и иностранных инвестиций); - кадровое обеспечение (повышение уровня профессионализма как государственных гражданских служащих, замещающих должности в федеральных государственных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, наделенных полномочиями в сфере туризма, а также повышение профессионального уровня иных участников туристских отношений, таких как туроператоры, турагенты и пр.) Арляпова Е. В. Стандартизация и сертификация социально-культурных и туристских услуг: учебное пособие. - Томск: Изд-во ТПУ, 2007. - С.8..

Данный перечень функций государственного управления в сфере туризма, Е. Л. Писаревский дополняет, такими положениями, как: информационное обеспечение сферы туризма; организация структуры публичного управления; распорядительство; руководство; координация; регулирование в сфере туризма Писаревский Е. Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект. Монография. - М.: Издательская группа "Юрист", 2011. - С. 22-25..

Сущность государственно-административного регулирования состоит в сочетании полномочий обязывающего характера с полномочиями рекомендательного порядка, с возможностями выбора варианта решения. Так, к способам государственного регулирования в сфере туризма, например, можно отнести: нормативно-правовое регулирование в сфере туризма; разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; стандартизацию и классификацию объектов туристской индустрии; информационное обеспечение туризма, и др. Отдельным способом административно - правового регулирования В. М. Манохин называет "государственные услуги, включая предварительную их организацию - это и прогнозирование, планирование услуг, подготовка кадров, определение режима работы и прочие действия" . Соответственно, оказание государственных услуг в сфере туризма, имеет немаловажное значение для создания достойных условий развития туризма Манохин В. М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.15..

Ввиду того, что в рамках данного исследования туризм рассматривается как объект административно-правового регулирования, необходимо четко определить варианты государственного воздействия на данную сферу.

Свое воздействие на объекты предмета регулирования, как считает В. М. Манохин, государство выражает в трех видах волеизъявления: государственное признание объекта, государственное регулирование и государственное управление. Государственное признание означает учет, покровительство и защиту объектов государственного управления. Государственное регулирование, занимает срединное положение между государственным признанием и государственным управлением и включает: налогообложение, функции по оказанию государственных услуг, федеральные программы, рекомендации органов исполнительной власти для организаций и физических лиц, установление административной ответственности физических и юридических лиц Манохин В. М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.19..

Государственное признание туризма, по мнению Е. А. Амирхановой, проявляется в следующем:

    1) нормативное закрепление признания туризма в качестве одной из приоритетных отраслей экономики; 2) учет объектов туризма, статистический учет туристских потоков (что имеет важное значение при разработке планов экономического и социального развития), а также административный контроль и надзор в сфере туризма (в частности, привлечение к административной ответственности туроператоров); 3) создание благоприятных условий для развития государственно - частного партнерства в сфере туризма Амирханова Е. А. Основы организационной структуры государственного управления туризмом на федеральном уровне // Вестник Академии. - 2011. - № 1. - С. 87-90..

По мнению, А. П. Алехина, государственное регулирование, следует рассматривать в широком и в узком смысле. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений, возникающих (в нашем случае) в сфере туризма. В узком смысле государственное регулирование рассматривается как одна из функций государственного управления в социально-культурной сфере и сфере экономики. В. Н. Манохин полагает, что в сферу государственного регулирования входят: налоги, услуги (государственные услуги в сфере туризма); федеральные программы (действуют как федеральные программы по развитию туризма, так и региональные); установление административной ответственности физических и юридических лиц (в нашем случае, речь идет, приоритетно, об ответственности туроператоров, как юридических лиц) Манохин В. М. Административное право России. Учебник - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - с.124..

Исходя из этого положения, государственное регулирование туризма можно рассматривать через призму создания благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, без чрезмерного вмешательства государственных органов в их хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, прямо установленных законом. Это преимущественно установление и корректировка поведения субъектов в сфере туризма. А значит, государственное регулирование в сфере туризма может рассматриваться, в широком социально-экономическом и политическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных и экономических отношений жизнедеятельности гражданского общества Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник - М: Зерцало-М, 2006. - С. 34..

Похожие статьи




ТЕОРЕТИКО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА, Туризм как объект государственного регулирования - Комплексный анализ теоретико-правовых основ государственного регулирования в сфере туризма

Предыдущая | Следующая