Недосконалість нормативно-правового забезпечення діяльності уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці - Уповноважені найманими працівниками особи з питань охорони праці

Питання представництва інтересів найманих працівників завжди викликали підвищений інтерес серед представників науки трудового права. Вони були самостійним об'єктом дисертаційних досліджень хоча переважно вчені приділяли увагу особливостям правового статусу професійних спілок, формам здійснення ними захисної та представницької функцій. Проте трудове законодавство України надає змогу можливість представництва інтересів найманих працівників у соціально-трудових відносинах іншими, ніж профспілки, суб'єктами, на чому наголошують науковці. Зокрема йдеться про уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці. Хоча останніми роками проводили дисертаційні дослідження у сфері охорони праці, проте проблемам нормативно-правового забезпечення діяльності уповноважених осіб з охорони праці увага або не приділялася, або їх розглядали побіжно. Тому розгляд цього питання спрямовано на усунення зазначеної прогалини, його метою є комплексний аналіз конвенцій та рекомендацій Міжнародної організації праці, що визначають міжнародні універсальні стандарти діяльності представників найманих працівників, окреслення проблем нормативно-правового забезпечення діяльності уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці та формування пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства України.

Міжнародна організація праці сформувала міжнародні стандарти діяльності представників найманих працівників, виклавши їх у Конвенції № 135 про захист прав представників працівників на підприємстві і можливості, що їм надаються, (1971 р.) та супутні до неї Рекомендації № 143. Конвенція окреслює базові умови діяльності представників найманих працівників на підприємстві, в установі, організації, а Рекомендація - права і обов'язки, якими вони можуть бути наділені у зв'язку з виконанням функцій представництва і захисту інтересів найманих працівників.

Міжнародна організація праці визнає представниками працівників двох самостійних суб'єктів:

- представників професійних спілок, котрі призначені чи обрані професійними спілками або членами таких профспілок, - виборних представників, котрі вільно обрані працівниками підприємства і функції яких не охоплюють діяльності, що визнано у відповідній країні як виняткове право професійних спілок.

Коло суб'єктів, як можуть бути і вважаються представниками працівників, кожна держава визначає самостійно. Враховуючи особливості наявних соціально-трудових систем, представники працівників закріплюються у національному законодавстві, колективних угодах, арбітражних чи судових рішеннях залежно від правової системи держави.

Одним із принципів ефективного функціонування представників працівників є їхня співпраця. Він зумовлений двома чинниками:

- встановлення заборони наявності виборних представників, якщо їхня діяльність спрямована на нівелювання професійних спілок. Держава зобов'язана вжити заходів з унеможливлення використання діяльності виборних представників щоб підірвати позиції зацікавлених профспілок чи їхніх представників. Тому наявність виборних представників допускається лише якщо їхні функції не охоплюють діяльності, що є винятковим правом професійних спілок, - заохочення співробітництва між різними представниками працівників. Якщо на підприємстві наявні декілька представників працівників, то необхідно "заохочувати співробітництво з усіх відповідних питань між виборними представниками та зацікавленими профспілками і їхніми представниками".

Конвенція № 135 і Рекомендація № 143 визначили міжнародні стандарти загального правового статусу представників працівників, надалі їх конкретизує Міжнародна організація праці з урахуванням особливостей об'єкта правового регулювання, зокрема у конвенціях і рекомендаціях з безпеки і гігієни праці.

Частина конвенцій опосередковано передбачає діяльність представників працівників з питань охорони праці як складову співробітництва на підприємстві між роботодавцями і працівниками. Яскравим прикладом є Конвенція № 155 про безпеку і гігієну праці та виробниче середовище (1981 р.). Цікавою щодо визначення правового статусу представників працівників є супутня до неї Рекомендація № 164, що розкриває заходи, спрямовані на співробітництво з питань охорони праці на рівні підприємства, та визначає права цих представників.

Співробітництво з питань охорони праці полягає у призначенні представників працівників до служб техніки безпеки праці та/або спільних комітетів з питань безпеки і гігієни праці.

Такий самий підхід закладено у конвенціях, присвячених безпеці та гігієні праці в окремих галузях економіки. Зокрема, Конвенція № 167 про безпеку та гігієну праці у будівництві (1988 р.) наголошує на необхідності вжиття заходів для забезпечення співробітництва між роботодавцями і працівниками з метою сприяння безпеці та гігієні праці на будівельних майданчиках. Але на відміну від попередніх актів супутня до неї Рекомендація № 175 серед таких заходів передбачає не лише створення спільних комітетів з техніки безпеки та гігієни праці, в яких репрезентовані роботодавці та працівники, але й вибори чи призначення робітничих делегатів з техніки безпеки, які мають відповідні повноваження.

Право працівників обирати своїх представників з питань охорони праці у конвенціях, прийнятих згодом, розглядається як один з превентивних заходів, спрямованих на створення безпечних і здорових умов праці. Наприклад, Конвенція № 176 про безпеку та гігієну праці на шахтах (1995 р.) серед заходів щодо відвернення ризиків та захисту на шахті передбачає право працівників колективно обирати представників з безпеки та гігієни праці. Зазначені представники репрезентують працівників з усіх питань безпеки та гігієни праці на робочому місці, беруть участь у проведенні інспекцій та розслідуваннях, що проводяться роботодавцем чи компетентним органом, контролюють стан справ у галузі безпеки та гігієни праці тощо. Тобто, у конвенції йдеться про самостійного суб'єкта, котрий представляє інтереси найманих працівників з питань охорони праці, і функціонує як представник з окресленого кола питань, і таким необов'язково повинна бути лише професійна спілка.

Отже, Міжнародна організація праці не розглядає професійні спілки як виключних представників працівників з питань безпеки і гігієни праці. Поруч з профспілками інтереси найманих працівників можуть представляти виборні представники, зокрема й обрані працівниками виключно для їхнього представництва з питань охорони праці.

Закон України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 р. № 2694-XII передбачив здійснення громадського контролю за охороною праці не лише професійними спілками, але й безпосередньо трудовими колективами через обраних ними уповноважених (ер. 46). Отож, Закон передбачав одночасну наявність двох суб'єктів, що здійснювали громадський контроль за додержанням законодавства України про охорону праці. З прийняттям Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про охорону праці" від 21 листопада 2002 р. № 229-IV, що виклав Закон у новій редакції, положення щодо кола суб'єктів, які здійснюють громадський контроль, суттєво змінилися. Як і раніше законодавець передбачив два суб'єкти, повноважні здійснювати громадський контроль - професійні спілки та уповноважені найманими працівниками особи з питань охорони праці (далі - уповноважені особи з питань охорони праці), проте наявність останніх допускається лише у разі відсутності професійної спілки на підприємстві (ч. 4 ст. 41).

Хоча Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" і встановив право професійних спілок представляти та захищати колективні інтереси працівників незалежно від їхнього членства у профспілках (ер. 19), але його поширення на усі випадки представництва інтересів найманих працівників, у тому числі шляхом здійснення громадського контролю професійними спілками, не є виправданим. У такому разі працівники, які не є членами профспілки, позбавлені можливості безпосередньо представляти свої інтереси та здійснювати контроль.

Окрім того, може виникнути ситуація, коли профспілка на підприємстві не є представницькою, тобто не представляє інтереси більшості працівників. Не заперечуючи і не применшуючи ролі професійних спілок у захисті прав працівників, вважаємо, що такий підхід порушує право особи на свободу об'єднання у громадські організації, яке гарантується Конституцією України, та свободи волевиявлення працівників щодо вибору представників власних інтересів.

Наявність декількох представників працівників зумовлює потребу розмежування повноважень цих суб'єктів. Як зазначають дослідники міжнародного порівняльного трудового права, у західній літературі переважає думка, сформована з у рахуванням положень національного законодавства, що профспілки здійснюють передусім захисні функції, використовуючи з цією метою колективні переговори, а також страйки та інші методи тиску на роботодавців, а органи представництва найманих працівників по суті є інструментом співучасті працівників в управлінні, налагодженні співробітництва з роботодавцем.

Ані Конституція України, ані Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" не містять прямої і чіткої вимоги про те, що лише професійні спілки представляють інтереси працівників, зокрема з питань охорони праці. Окрім того, діяльність представників працівників не зводиться лише до здійснення громадського контролю за дотриманням законодавства про охорону праці, а охоплює широке коло їхньої участі в управлінні охороною праці на локальному рівні. Вважаємо, що наявність уповноваженої особи з питань охорони праці поруч з профспілкою є однією з необхідних умов створення безпечних та здорових умов праці. Пропонуємо повернутися до попередньої редакції Закону і визначити можливість одночасного здійснення громадського контролю за охороною праці як професійними спілками, так і уповноваженими особами, обраними працівниками, котрі не є членами професійної спілки, що діє на підприємстві, в установі, організації.

Коло суб'єктів, які можуть бути представниками найманих працівників з питань охорони праці, визначається у кожній державі з урахуванням відповідної правової системи у національному законодавстві, колективних угодах чи судових рішеннях. Основним нормативно-правовим актом, що окреслив суб'єктів, як здійснюють громадський контроль за дотриманням законодавства про охорону праці, є Закон України "Про охорону праці". Він також визначає не лише засади правового статусу уповноваженої особи з питань охорони праці, але й форми (джерела) права, що конкретизують її права та обов'язки. Такими законодавець називає типове положення та колективний договір.

Згідно з ч. 5 ст. 42 Закону у редакції 2002 р. уповноважені найманими працівниками особи з питань охорони праці діють відповідно до типового положення, що затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань праці та соціальної політики.

Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду Наказом № 56 затвердив Типове положення про діяльність уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці, а 6 квітня цього ж року Міністерство юстиції України реєструє його за № 316/13583. А чи Держгірпромнагляд мав повноваження приймати цей акт? Для надання відповіді важливо з'ясувати, хто ж із суб'єктів є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань праці та соціальної політики.

Згідно з Положенням про Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2006 р. № 1640, Держгірпромнагляд є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду та державного регулювання у сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Отже, повноваження Держгірпромнагляду у сфері правового регулювання трудових і тісно пов'язаних з ними суспільних відносин обмежені винятково питаннями охорони праці. Тому його не можна розглядати як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики.

І, навпаки, Положення про Міністерство праці і соціальної політики України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. № 1543, передбачає, що це міністерство є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері зайнятості та трудової міграції, соціального захисту населення, загальнообов'язкового державного соціального страхування, соціально-трудових відносин та ведення нагляд за дотриманням законодавства про працю, оплату, нормування та стимулювання праці, професійної класифікації робіт і професій, умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, колективно-договірного регулювання соціально-економічних інтересів працівників і роботодавців, розвитку соціального діалогу. Беручи до уваги викладене, Міністерство праці і соціальної політики України і є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань праці та соціальної політики і тільки воно повинно було прийняти типове положення про уповноважену особу з питань охорони праці.

У ер. 6 Конституції України окреслено принципи здійснення органами державної влади своїх повноважень, а саме - органи влади, у тому числі виконавчої, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Підтримуємо думку науковців, що кожний правотворчий орган має лише право "видавати нормативні правові акти тільки певного виду (закон, указ, постанова, наказ і т. ер.), визначені Конституцією чи законами, і тільки з тих питань, регулювання яких входить у компетенцію правотворчого органу". Вважаємо, що у разі ухвалення нормативно-правового акту неповноважним суб'єктом такий є не лише незаконним, але його взагалі не можна визнавати джерелом права. "Суть нероздільності права з його формою полягає у тому, що без свого прояву на зовні" і, головне, без набуття необхідних структурних характеристик, позитивного права просто немає...

Значить, і немає ніякої сили в яких-небудь нормативів і рішень, які хотілося б бачити в якості права.

Отже, затвердивши Типове положення про діяльність уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці, Держгірпромнагляд вийшов за межі своїх повноважень. Тому нормативно-правовий акт, ухвалений неповноважним органом держави, у порушення порядку, встановленого Законом, є недійсним (нікчемним) з моменту його затвердження, відповідно таким, що не спроможний регулювати суспільні відносини.

До прийняття розглянутого положення в Україні було чинним Типове положення про роботу уповноважених трудових колективів з питань охорони праці, затверджене Наказом № 135 Державного комітету України з нагляду за охороною праці від 28 грудня 1993 р., і його прийняття відповідало вимогам Закону у редакції 1992 р., оскільки на той час саме за цим органом державної влади було закріплено право прийняття відповідного нормативно-правового акту. Проте у 2007 р. одночасно із затвердженням незаконного Типового положення Держгірпромнагляд Наказом № 56 від 21 березня 2007 р. скасував попереднє. Як наслідок сьогодні немає законного типового положення, відповідно до якого могли б діяти уповноважені особи з охорони праці.

У Законі потрібно усунути недолік, який ототожнює регулятивне значення різних нормативно-правових актів. Як уже було зазначено, уповноважені особи з питань охорони праці діють відповідно до типового положення. Наявність типових нормативно-правових актів, які мають так званий конститутивний характер, є однією з особливостей джерел трудового права. Щоправда, як слушно зазначає П. Д. Пилипенко, ці акти самі не забезпечують регулювання трудових відносин, а передбачають прийняття на їхній основі локальних актів, що й виконують регулятивну функцію.

У ер. 42 Закону не прийнято локальне положення про уповноважену найманими працівниками особу з питань охорони праці, проте необхідність його прийняття випливає з суті типового нормативно-правового акту. Положення типових актів є обов'язковим для врахування їхнього змісту в локальних нормативно-правових актах, які якраз і регулюють конкретні суспільні відносини.

На необхідності прийняття локального акту, зазвичай, акцентовано безпосередньо у типових актах. Так, в обох розглянутих типових положеннях прийнято локальне положення про діяльність уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці. Тому прийняття на основі Закону та з урахуванням його вимог локального положення про уповноважених осіб з питань охорони праці усунуло б не лише недоліки чинного законодавства, але й безпосередньо регулювало б їхні права та обов'язки з питань здійснення ними громадського контролю за дотриманням законодавства про охорону праці.

Обидва типових положення містять вимоги щодо порядку розроблення та ухвалення такого локального положення, зокрема визначають суб'єктів, котрі так чи інакше беруть участь у його прийнятті. Цих суб'єктів можна поділити на дві групи: суб'єкти, повноважні ухвалювати локальне положення, та суб'єкти, що беруть участь у розробленні проекту локального положення.

Право затверджувати локальне положення про уповноважену найманими працівниками особу з питань охорони праці в обох типових положеннях надано загальним зборам (конференції) трудового колективу підприємства, установи, організації. На наш погляд, це твердження потребує корекції у частині визначення повноважного суб'єкта. Ми неодноразово обстоювали думку, що трудовий колектив не є суб'єктом трудового права, наділеним власними правами та обов'язками. Таким є наймані працівники, тому саме вони - той суб'єкт, який повноважний ухвалювати нормативно-правовий акт, що визначає правовий статус їхніх представників. А реалізують свої права працівники через створені ними органи, якими є загальні збори чи конференція.

Цього погляду дотримується і законодавець, адже Закон у редакції 2002 р. уповноважену особу з питань охорони праці розглядає представником інтересів не трудового колективу, а найманих працівників. Більше того, назва Типового положення також засвідчує про представництво інтересів найманих працівників з питань охорони праці, а не трудового колективу. Фактично наведена ситуація є яскравим прикладом "косметичного" перегляду раніше чинних нормативно - правових актів у зв'язку з прийняттям Закону у новій редакції.

Іншим прикладом нехтування новизни Закону в редакції 2002 р. є те, що Типове положення поширюється лише на "підприємства, установи, організації ...будь-якої форми власності та виду діяльності". Одним із суттєвих недоліків Закону у редакції 1992 р. було поширення його дії на роботодавців - юридичних осіб, як наслідок за його межами залишилися роботодавці - фізичні особи, наприклад до них не можна було застосувати штрафи за порушення законодавства про охорону праці. Тому вилучення роботодавців - фізичних осіб зі сфери дії Типового положення ще раз підтверджує формальне ухвалення нормативно-правових актів, а не їх змістове опрацювання.

До другої групи суб'єктів зачисляють осіб, які беруть участь у розробленні проекту локального положення про уповноважену особу з питань охорони праці.

Одним із суперечливих моментів згадуваних типових положень є те, що вони охоплюють участь представників роботодавця в опрацюванні локального положення, тобто у підготовці його проекту. Як наслідок роботодавець безпосередньо впливає на визначення правового статусу уповноваженої особи з питань охорони праці. Погодитися з такою вимогою важко, оскільки йдеться про прийняття акту, що конкретизує норми Закону та встановлює нові норми права щодо уповноваженої особи, яка є представником найманих працівників, а не роботодавця. Участь роботодавця у розробленні локального положення можлива, але її характер має бути інший - дорадчий, консультаційний, інформаційний.

Такий характер є похідним від обов'язків роботодавця проводити консультації з найманими працівниками та їхніми представниками, забезпечувати їх необхідною інформацією, зокрема нормативно-правовими актами з охорони праці. Участь роботодавця з формування правового статусу уповноваженої особи з питань охорони праці є бажаною у механізмі соціального партнерства шляхом прийняття колективного договору. Зокрема законодавець передбачає участь роботодавця для конкретизації обсягу прав, передбачених Законом. Наприклад, забезпечення уповноважених осіб з питань охорони праці засобами, необхідними для виконання ними своїх повноважень, встановлення строку, протягом якого вони звільняються від роботи з збереженням середнього заробітку. І ці питання вирішуються роботодавцем спільно з найманими працівниками у колективному договорі.

Колективний договір є тією формою права, в якій можна не лише конкретизувати централізовану норму права, оскільки про такі дії засвідчує сам Закон, але й можна передбачити й інші гарантії діяльності уповноважених осіб з питань охорони праці, наприклад, заборона притягнення працівників, що раніше були уповноваженими особами, до дисциплінарної відповідальності без згоди працівників протягом певного строку по завершенні їхніх повноважень.

Дослідивши проблеми нормативно-правового забезпечення діяльності уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці, можна зробити такі висновки та пропозиції з удосконалення чинного законодавства

України:

- міжнародні трудові стандарти, сформовані Міжнародною організацією праці, представниками працівників визнають як професійні спілки та їхніх представників, так і виборних представників, що обираються працівниками. Тому у Законі України "Про охорону праці" варто запропонувати можливість одночасного представництва інтересів працівників з питань охорони праці як профспілками, так і уповноваженими особами.

З метою попередження порушень прав професійних спілок щодо виконання ними обов'язків, реалізації прав, варто окреслити коло питань, що є винятковою компетенцією профспілок, система актів, що забезпечують діяльність уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці, формується на централізованому та локальному рівнях правового регулювання. Основу централізованого рівня правового регулювання становлять Закон України "Про охорону праці" та типове положення. Прийняття останнього повноважним органом державної виконавчої влади з питань праці та соціальної політики є нагальним з огляду на практичне забезпечення діяльності уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці зі створення безпечних і здорових умов праці;

- на локальному рівні правового регулювання необхідно приймати два документи, що забезпечують нормативно-правове регулювання діяльності уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці - локальне положення та колективний договір. Їх прийняття зумовлено різними цілями, завданнями та процедурою прийняття; - у Законі України "Про охорону праці" встановити право найманих працівників приймати локальне положення про уповноважену особу з питань охорони праці, що полягає не лише у його затвердженні, але й розробленні його проекту. Це дасть змогу усунути практику ухвалення підзаконних нормативно-правових актів, якими роботодавці наділяються частиною повноважень, зокрема з опрацювання проекту локального положення, що є правом найманих працівників як суб'єктів, інтереси котрих представлятиме уповноважена особа; - встановити за роботодавцем право визначати правовий статус уповноваженої найманими працівниками особи з питань охорони праці лише за допомогою актів соціального партнерства, зокрема колективного договору чи будь-якої іншої угоди, прийнятої з дотриманням процедури, за якою укладається колективний договір, та конкретизувати кількісні й якісні параметри гарантій діяльності цих осіб, що передбачені законом і мають забезпечуватися та фінансуватися роботодавцем, або визначати інші питання, що становлять обопільний інтерес роботодавця та найманих працівників.

Похожие статьи