Понятие и значение экологической экспертизы, Понятие экологической экспертизы - Экологическая экспертиза

Понятие экологической экспертизы

Для решения вопросов эффективности экологического контроля и управления, соблюдения природоохранных норм и правил на всех стадиях реализации того или иного проекта в конце 1995 г. в Российской Федерации вступил в силу закон "Об экологической экспертизе", где определяется, что экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Вместе с регламентом по проведению государственной экологической экспертизы от 17.06.2002 этот закон является основополагающей нормативно-правовой базой проведения государственных экологических экспертиз на территории Российской Федерации [5, c.152].

Государственная экологическая экспертиза осуществляется в соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.91 N 2060-1, Федеральным законом "Об экологической экспертизе", "Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2001 г. N698, нормативными и методическими документами, регламентирующими проведение государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" основными принципами проведения экологической экспертизы являются:

Презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности - означает, что деятельность, осуществляемая человеком, может нести опасность для экологического состояния окружающей среды, поэтому проводимая экологическая экспертиза должна опровергнуть или подтвердить вероятность этой опасности;

Обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы - означает, что окончательное принятие решение о реализации объекта возможно только после заключения экологической экспертизы;

Комплексность оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду - должны оцениваться все возможные факторы воздействия, в том числе не только прямое воздействие объекта экспертизы, но и косвенные факторы, связанные с его хозяйственной и иной деятельностью;

Независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий - эксперты, проводящие экологическую экспертизу, не должны быть материально зависимы, подчинены либо каким-либо другим способом заинтересованы в тех или иных результатах экологической экспертизы;

Научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы - экологическая экспертиза должна проводиться только уполномоченными на то специалистами, имеющими для этого необходимые знания, информацию и оборудование;

Гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения - население должно быть оповещено о результатах экологической экспертизы, а также о возможном вредном воздействии объекта экспертизы на окружающую среду;

Ответственность участников экологической экспертизы за ее качество - включает административную и уголовную ответственность в случаях, предусмотренных действующим законодательством [7, c.98].

В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" целями экологической экспертизы являются:

Определение соответствия намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ по вопросам охраны окружающей природной среды;

Определение полноты выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности;

Определение экологической обоснованности и допустимости реализации намечаемой деятельности;

Обеспечение достаточности предусмотренных мер экологической безопасности и сохранению природного потенциала.

Терминология в области экологической оценки, определяемая нормативно-правовыми актами РФ, включает три основных понятия: "экологическая экспертиза" (которая в свою очередь делится на государственную и общественную), "оценка воздействия на окружающую среду" и "экологическое обоснование".

С одной стороны, государственная экологическая экспертиза может рассматриваться как стадия экологической оценки, соответствующая в других системах стадии "проверки", "оценки качества" (review) документации, отражающей результаты экологического обоснования. С другой стороны, государственная экологическая экспертиза является процессом принятия решений на основе результатов экологического обоснования, так как ее заключение, в большинстве случаев, обязательно к исполнению. Понимаемая в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы", государственная экологическая экспертиза содержит элементы собственно экологической оценки, а не только проверки документации [15, c.174].

Что касается общественной экологической экспертизы, то она в целом соответствует одному из элементов классического процесса экологического обоснования, а именно участию общественности (более детально, общественная экологическая экспертиза -- это механизм (а) обеспечения доступа общественности к документации, отражающей результаты экологического обоснования, (б) формирования и выражения мнения общественности и (в) участия общественности в процессе принятия решения по намечаемой деятельности). Существует ряд значительных отличий общественной экологической экспертизы от механизмов участия общественности, принятых в других системах экологического обоснования [12, c.76].

Тщательно разработанные и проверенные временем системы экологической оценки, закрепленные в Федеральном законе "Об экологической экспертизе", отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности, которые в то же время являются и одними из составляющих принципов экологической экспертизы.

Принцип превентивности означает не только то, что экологическая оценка проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, но и что ее результаты используются при выработке и принятии решений. "Обоснование" уже принятого решения, изначально ориентированное на оправдание его экологической приемлемости, по сути, экологической оценкой не является. Из принципа превентивности следует принцип альтернативности или вариантности: рассмотрение нескольких различных вариантов намечаемой деятельности оставляет свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности означает одновременный учет воздействий намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается на представлении о том, что разделение окружающей среды на "компоненты" (воздух, вода, почва, биосфера) является искусственным. На самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом, и задача экологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются "стандарты и нормативы" для отдельных компонент природной среды, но и в том, чтобы понять как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Наконец, принцип демократичности отражает тот факт, что экологическая оценка -- это не "научно-техническая" процедура, а инструмент принятия решений. В демократическом обществе решения принимаются открыто и с учетом мнения основных заинтересованных сторон. Таким образом, заинтересованные стороны должны принимать участие в процессе экологической оценки и их мнение должно учитываться наряду с заключениями экспертов. Для обеспечения возможности такого участия экологическая оценка должна проводиться в соответствии со строго определенными правилами, которые понятны и обязательны для всех ее участников. "Демократические" процедуры экологического обоснования обычно противопоставляются "технократическим", при которых решения принимаются закрытым образом, с учетом только мнения экспертов-профессионалов и часто на основе неформальных переговоров и соглашений [20, c.163].

Именно экологическая оценка позволяет учесть экологическую устойчивость, наряду с социальной и экономической, в контексте развития, то есть принятия решений об осуществлении какой-либо новой деятельности. Принцип превентивности, таким образом, неразрывно связан с идеей развития, принимающего во внимание не только экономические стимулы, но и экологические условия. Комплексность экологической оценки позволяет выйти за рамки простого отслеживания стандартов по отдельным средам и оценить насколько общий эколого-социально-экономический капитал будет растрачен, сохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности. Наконец, демократичность при проведении экологической оценки гарантирует, что этот капитал будет распределен более справедливо между различными социальными группами, что "устойчивое развитие" для одних не будет означать постепенного вымирания в зоне экологической катастрофы для других.

Современная система экологической оценки в России представляет собой сочетание двух механизмов -- экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Создание этой системы явилось ответом на основную проблему превентивного экологического регулирования -- предотвращение негативных последствий намечаемой деятельности до ее осуществления. К решению этой проблемы обозначились два основных подхода. В рамках одного из них предпринимались попытки добиться этого результата, используя традиционные методы принятия решений, унаследованные от централизованной плановой экономики. Результатом явился механизм экологической экспертизы, в центре которой находится проверка проектной документации на предмет соответствии установленным нормативом, осуществляемая комиссией экспертов. Экологическая экспертиза довольно легко вписалась в традиционную систему принятия решений, ее критерии и процедуры были ясно определенными и достаточно легкими для выполнения и контроля, наконец, она предоставляет (по крайней мере, потенциально) механизм запрета экологически опасных проектов. В то же время, среди недостатков экспертизы можно отметить то, что превентивные механизмы срабатывают лишь на поздних стадиях проектного цикла, а также ее недостаточную открытость и гибкость. Кроме того, экологическая экспертиза оказывается довольно неэффективным инструментом согласования интересов вокруг намечаемой деятельности. Эта задача, оказывается особенно актуальной при возросшей сложности российского общества, проявлением которой является не только формирование разнообразных общественных движений, но и, например, возрастание роли региональных властей, появление у них специфических целей, отличных от целей властей федеральных [10, c.50].

Другой подход был направлен на распространение процесса оценки воздействия на окружающую среду, аналогичного западной процедуре экологической оценки, продемонстрировавшей к тому времени свою эффективность, в надежде на то, что это приведет к достижению сходных результатов. Такой подход можно определить как ориентированный на процесс. Потенциальные преимущества оценка воздействия на окружающую среду являются зеркальным отражением недостатков государственной экологической экспертизы. В их числе: 1) возможность оценки и учета более широкого спектра значимых воздействий на окружающую среду, 2) возможность учета воздействий на более ранней стадии проекта, 3) большая возможность вовлечения различных заинтересованных сторон в процесс планирования и принятия решений по новым разработкам, которые могут иметь экологически значимый эффект. Однако практические достижения этого подхода весьма ограничены. Это связано с тем, что в нормативных документах были определены основные принципы экологической оценки, однако ее процедура оказалась регламентирована недостаточно детально. Видимо, предполагалось, что закрепление общих принципов запустит механизм оценки воздействия на окружающую среду, который будет постепенно совершенствоваться, приспосабливая свои формы к местным условиям. В России эти механизмы не сработали в силу существенного отличия практики принятия хозяйственных решений, а также неразвитости механизмов взаимодействия, в том числе и судебных, между субъектами гражданского общества (речь идет именно о неразвитости механизмов, поскольку в России существуют все необходимые для процесса субъекты гражданского общества, -- предприниматели, государственные органы и общественность, в т. ч. организованная в различные группы, организации и движения). Следует отметить, что описанная ситуация не являлась уникальной для России [11, c.175].

Основная цель оценки экологического воздействия -- это предотвращение экологического ущерба. На ранних стадиях развития процедуры считалось, что для этого достаточно того, чтобы оценка воздействия проходила до того, как начинается осуществление деятельности. (Даже этот принцип соблюдался далеко не всегда и часто приходилось слышать, что "строительство уже давно идет, а оценка воздействия на окружающую среду еще не закончена", причем такие ситуации случались не только в России, но и в более "законопослушных" странах). Иными словами считалось, что надо сначала подготовить проект, затем "просчитать" его экологические последствия и на основе результатов этих подсчетов принять решение по осуществлению намечаемой деятельности.

Именно на таком понимании основывались самые ранние представления об экологической экспертизе в Советском Союзе (законченный проект должен пройти экологическую экспертизу). Но отвечает ли такой подход принципу превентивности? Как показывает опыт -- нет. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экологическая экспертиза не сделает его экологически безопасным. В лучшем случае, экспертиза могла вернуть проект "на доработку", которая нередко носила чисто косметический характер, или вообще его "запретить", таким образом, принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды [19, c.107].

Более современные представления о процессе оценки экологического воздействия состоят в том, что он должен начинаться до того, как процесс проектирования закончен. Система, принятая в Российской Федерации в соответствии с СП 11-101-95 предполагает проведение основных работ по оценке воздействия на окружающую среду экспертизы на стадии подготовки "обоснования инвестиций", которое определяет принципиальные параметры намечаемой деятельности. Затем это "обоснование инвестиций" может быть объектом государственной экологической экспертизы. После этого рабочий проект может разрабатываться уже с учетом ограничений, выявленных в ходе оценки воздействия на окружающую среду и с учетом требований государственной экологической экспертизы.

Часто такой гибкости оказывается недостаточно для предотвращения ключевых экологических воздействий, поэтому многие современные системы оценки экологического воздействия требуют начала процесса оценки воздействия на самых ранних стадиях разработки проекта и проведения его параллельно процессу проектирования. При этом результаты оценки экологического воздействия используются не только для "обоснования" уже принятых проектных решений и даже не только для разработки специальных природоохранных мероприятий, а для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта [18, c.45].

В настоящее время превентивное экологическое регулирование в России основано на двух основных федеральных законах: "Об охране окружающей природной среды" (1991), с поправками (1993) и "Об экологической экспертизе" (1995). Экологическую экспертизу регулируют следующие нормативно-правовые акты:

Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991)

Закон "Об экологической экспертизе" (1995)

СНиП 11-01-95

СП 101-11-95

Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (1995)

Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (2001)

Регламент проведения государственной экологической экспертизы (2002)

Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности (2002)

Оценка воздействия на окружающую среду регламентируется следующими нормативно-правовыми актами:

Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ (1994)

СНиП 11-01-95

СП 101-11-95

Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (1995)

Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности (2002) [6, c.88]

Похожие статьи




Понятие и значение экологической экспертизы, Понятие экологической экспертизы - Экологическая экспертиза

Предыдущая | Следующая