История развития и перспективы экологической экспертизы - Экологическая экспертиза

Рассмотрев основные понятия и значение экологической экспертизы, на мой взгляд, целесообразно обратиться к истории развития экологической экспертизы в мировой практике и в нашей стране с тем, чтобы на основе этого анализа оценить перспективы дальнейшего ее развития.

Формальная система оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду была впервые введена в действие федеральным законом США, который назывался Закон о Национальной Политике в области Окружающей Среды или NEPA. В первые годы применения процесс оценки воздействия, выполняемый в соответствии с NEPA назывался NEPA-процессом. Затем он получил специальное название: environmental impact analysis (анализ воздействия на окружающую среду), а позднее environmental impact assessment (EIA), что можно перевести как "оценка экологических воздействий" или оценка воздействия на окружающую среду. Именно термин EIA закрепился в конце 70-х годов в качестве основного термина, обозначающего систематический процесс анализа потенциальных последствий намечаемой деятельности и учета результатов этого анализа в принятии решений [17, c.108].

В 80-х годах возрос интерес к анализу возможных экологических последствий не только проектов конкретных хозяйственных объектов, но и так называемых стратегических решений, то есть планов территориального и отраслевого развития, комплексных программ, стратегий, нормативно-правовых актов. В ответ на потребность в термине, который обозначал бы одновременно оценку экологических воздействий (конкретных объектов) и стратегическую экологическую оценку (стратегических решений), был введен термин environmental assessment -- "экологическая оценка". Экологическая оценка может быть определена, как процесс формализованного и систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности и учет результатов этого анализа в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

До конца 1980-х в СССР не существовало законодательства в области экологической оценки. Однако решения о проведении экономической деятельности регулировались хозяйственным законодательством, которое отчасти требовало учет природоохранных соображений при планировании экономической деятельности. Это достигалось следующими тремя способами:

Во-первых, все хозяйственные проекты, а также связанная с ними предпроектная документация (технико-экономическое обоснование, планы регионального развития, и т. д.), должны были разрабатываться в соответствии с природоохранными и санитарными нормами и правилами, содержавшими определенные экологические стандарты.

Во-вторых, для осуществления определенных видов деятельности необходимо было получать согласование у государственных органов, ответственных за охрану воздуха, воды, земель, а также у санитарно-эпидемиологических служб. При подготовке крупных проектов разрешения необходимо было получать как на этапе технико-экономического обоснования проектов, так и на этапе утверждения самой проектной документации. При реализации проектов меньшего объема согласования были необходимы лишь на уровне технико-экономического обоснования проектов. Для планов и программ обычно не требовалось получать экологические согласования.

В-третьих, частью процесса принятия решений была экспертиза проектов (включая планы, программы и т. д.) специальными комитетами экспертов ("экспертизами"). Экспертизы входили в состав Государственного комитета по планированию, Государственного комитета по строительству и большого числа других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х годов насчитывалось примерно 900 экпертиз, каждая из которых была ответственна за проведение оценки специфических типов плановой и проектной документации: от программ регионального развития до проектов индивидуального строительства и реконструкции. Ни один проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия "положительного заключения" соответствующей экспертизы. Иногда экологи участвовали в экспертизах, проводившихся на высшем уровне и были ответственными за предоставление замечаний и согласование особо крупных программ и проектов. Однако это редко происходило на уровне экспертиз более низкого уровня [11, c.248].

Процесс проведения экологических экспертиз был облегчен введением в 1970-х годах требования о включении в большинство видов проектной документации раздела "Охрана окружающей природной среды", целью которого было описать предлагаемые меры по охране окружающей природной среды.

Таким образом, начиная с 1970-х, годов некоторые базовые элементы системы экологической оценки появились в советской системе планирования экономической деятельности. Основными недостатками этой системы были:

У экспертов-экологов имелся доступ лишь к ограниченному числу несистематически отобранных проектов;

Оценка этой документации в основном сводилась к "проверке соответствия" предлагаемой деятельности экологическим стандартам. В результате недостаточное внимание уделялось оценке непрямого и кумулятивного воздействия на окружающую среду а также учету факторов, по которым не существовало экологических стандартов. Недостаточное внимание уделялось также учету различий в конкретных условиях на местах реализации проектов, а также учету мнению населения, и других заинтересованных сторон;

Наиболее существенным недостатком была весьма неясная практическая связь между заключением экологической экспертизы и принятием решения по реализации данной деятельности.

К середине 1980-х годов Советское правительство осознавало неадекватность экологической политики страны. С целью определения путей совершенствования системы природопользования был создан Межведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). В опубликованном в 1987 г. отчете Совета подчеркивалось, что в стране не существует "системы комплексной оценки экологических последствий народнохозяйственной деятельности" [16, c.77].

Важно отметить, что в качестве возможного решения данной проблемы Советом было предложено введение процедуры экологической оценки, которая практиковалась в некоторых западных странах.

За рубежом в 70-е гг. в качестве нового инструмента государственно-монополистического управления в сфере природопользования получила развитие система лицензирования нового промышленного строительства по экологическому критерию включая оценку воздействия на окружающую среду.

В дальнейшем эта система получила название environmental impact assessment, что в русском переводе имеет эквивалент "экологическая экспертиза".

Тот факт, что термин "environmental impact assessment" был переведен специалистами МНТС на русский язык как "экологическая экспертиза", а также то, что термин "экспертиза" имел весьма специфическое значение в то время (т. е., вышеуказанный процесс проведения экспертизы плановой документации экспертными советами), приводят к выводу о том, что специалисты МНТС не делали четких разграничений между двумя разными концепциями превентивного экологического регулирования: западной концепцией процесса environmental impact assessment, и концепцией экспертизы проектов государственными органами, которая практиковалась в то время в СССР [18, c.160].

Поэтому механизм такого регулирования -- государственная экологическая экспертиза, которая более детально рассмотрена ниже, -- была создана на основе процедур, уже существовавших в системе традиционного социалистического планирования.

В таком процессе не существовало четкого разграничения между оценкой проекта и принятием решения. Обе задачи обычно решались одним ведомством. Даже при проведении оценки проектов комиссией, состоящей из представителей различных дисциплин, эксперты должны были представлять лишь различные научные аспекты проекта, а не интересы различных групп общества (само существование последних даже не признавалось). Поэтому от междисциплинарных советов обычно ожидалось принятие "заключения", которое являлось результатом научно-технического исследования различных аспектов предложенного проекта.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. "О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов", содержится указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экспертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов. Интересным совпадением является тот факт, что это Постановление было принято Верховным Советом в тот же день, когда страны -- члены Европейского сообщества были официально ознакомлены с Директивой № 85 / 337 Европейского сообщества об EIA [14, c.69].

23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял "Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" (СНиП 1.02.01-85)". Согласно инструкции, требовала в проектную документацию было необходимо включать:

"комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду..." [16, c.195]

Новый СНиП не повлиял на существовавший в от время процесс выдачи разрешений и согласований на реализацию проектов. В нем не содержалось никаких положений относительно участия общественности в этом процессе. Тем не менее именно в данном документе содержались первые явные требования по введению некоторых принципов экологического регулирования на стадии планирования хозяйственной деятельности.

В течение этого периода развитие законодательства в области экологической оценки происходило под влиянием быстрых перемен в общественном сознании. Во-первых, это выражалось в том, что стало признаваться наличие в обществе групп с различными интересами.

Во-вторых, существенно сильнее зазвучали требования об обеспечении гласности в принятии хозяйственных решений и обеспечении возможности участия в этом процессе заинтересованной общественности. В-третьих, наблюдался рост озабоченности различных слоев общества экологическими проблемами [17, c.84].

В результате, целый ряд организаций экологической направленности не был удовлетворен существовавшим положением дел, при котором решения по экологически важным вопросам принимались за закрытыми дверями министерств. Представители этих групп считали, что процесс принятия решений должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами:

Экологические последствия планируемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке независимой от ведомств-заказчиков;

Прогноз значительного отрицательного воздействия на окружающую среду должен быть достаточной причиной для остановки проекта, плана или программы;

Эксперты-экологи, местные органы власти, экологические организации и население в целом должны играть надлежащую роль в процессе принятия решений.

При разработке нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды была предпринята попытка отразить вышеуказанные принципы в рамках традиционной советской системы принятия решений. В результате возникали неизбежные конфликты и противоречия.

    7 января 1988 г. ЦК КПСС и Советом Министров был издан Указ "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". Данный Указ уполномочил новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. В новом Указе также назначалось конкретное ведомство, ответственное за разработку правил и проведение государственной экологической экспертизы и. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Министров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы [13, c.139]. 20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция для заказчиков, обязывающая их передавать проектную документацию на экспертизу. Разработчики должны были соблюдать требование о проведении "оценки воздействия на окружающую среду". Концепция оценки воздействия на окружающую среду, которая в дальнейшем сыграла важную роль в разработке системы превентивного экологического регулирования в России, впервые была официально упомянута в этих инструкциях. Результаты проведения оценка воздействия на окружающую среду подлежали передаче Госкомприроде на рассмотрение вместе с другой проектной документацией. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, обязательных для выполнения. 27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ No 827-1 "О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации", который запрещал финансирование проектов и программ, не имеющих положительного заключения государственная экологическая экспертиза. Данный Указ был первым законодательным документом, направленным на обеспечение учета экологических требований на стадии проектной стадии. Однако, в нем не содержалось упоминания о процедуре оценки воздействия на окружающую среду, которая все еще регулировалась Госкомприродой на основании подзаконных актов, принятых в сентябре 1988 г. [16, c.206]

В декабре 1989 г. Госкомприроды разослал два письма, посвященные процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Они запрещали отделам государственной экологической экспертизы принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки воздействия на окружающую среду, а также содержали перечень обязательной документации, который был весьма схожим с перечнем документации по EIA, предусмотренным Законом о политике в области окружающей среды США. На разработчиков проектов была возложена ответственность за проведение оценка воздействия на окружающую среду и документирование ее результатов. Однако, консультации с общественностью не были упомянуты в качестве требований к процесса оценка воздействия на окружающую среду, который ограничивался прогнозированием воздействия на окружающую среду и подготовкой документа, являющегося эквивалентом западного "Заявления об экологическом воздействии " (Environmental Impact Statement, EIS).

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята "Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов", (действовавшая до 01/01/92). В Инструкции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Было включено описание стадий процедуры оценки воздействия на окружающую среду, включая определение сферы ее действия, а также положения о консультациях с общественностью и ее вовлечении в процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду. Однако, конкретные механизмы вовлечения общественности не были определены, что привело к неэффективной реализации положении об ее участии. В соответствии с данной Инструкцией, результаты оценки воздействия на окружающую среду подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы [9, c.274].

Таким образом, вышеперечисленные нормативно-правовые акты можно рассматривать как попытку создания некоторых элементов системы, схожей с западной системой EIA (оценка экологических последствий проектов перед выдачей разрешения на их реализацию, обеспечение участия общественности, а также учет экологических соображений при принятии решений о предлагаемой хозяйственной деятельности) в традиционную советскую систему принятия решений, для которой понятия открытости, конфликта интересов и неопределенности были незнакомыми.

Сложность существовавшей ситуации можно проиллюстрировать на следующем примере.

В период с 1989 по 1991 гг. проводилась экологическая оценка проекта по строительству электростанции в Москве (Московской Северной ТЭЦ). В течение этого периода проектная документация проходила экспертизу в пяти различных комиссиях. Проведение нескольких экспертиз было необходимым, поскольку группы общественности с различными интересами критиковали "субъективность заключения" каждой предыдущей комиссии. В конце концов, Госкомприродой была создана комиссия на высшем правительственном уровне. К сожалению, на комиссию было возложено несколько противоречивых функций: (а) проводить сбор и экспертизу информации о воздействии на окружающую среду, (б) представлять интересы различных групп, связанных с данным проектом, (в) принять решение (подготовить "заключение"), связанное с будущей реализацией проекта. Некоторые из этих функций были неизбежно принесены в жертву другим. В результате, конфликт между интересами различных групп стал особенно явным: "экологи" были больше всего озабочены тем, чтобы не подорвать своего имиджа "зеленых" в то время, как "инженеры" настаивали на принятии решения о реализации проекта. В такой атмосфере сама оценка воздействия проекта была практически забыта. В результате, комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое "заключение" [20, c.134].

В 90-х гг. в системе советских, а затем (с декабря 1991 г.) российских природоохранных органов возникли два различных подхода (связанных, соответственно, с государственной экологической экспертизой и оценкой воздействия на окружающую среду) к регулированию в области охраны природы на стадии планирования проектов. Каждый из них был направлен на реализацию несколько различающихся моделей экологической оценки. Оба подхода исходили из схемы, при которой анализ потенциальных воздействий выполняется заказчиком на этапе проектирования, а затем результирующие материалы рассматриваются в рамках экологической экспертизы. Разница состояла в том, на какой из названных этапов понимался как основной в процедуре экологической оценки, какой из них был более подробно описан в нормативных документах (или их проектах), на каком этапе предусматривалось появление документов, имеющих официальный статус.

    25 февраля 1991 г. СССР была подписана Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо). В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. (Конвенция вступила в силу в 2002 году). Необходимость реализации Конвенции была указана в качестве одной из официальных причин принятия "Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" (1994) [14, c.47]. 11 декабря 1991 г. Беловежское соглашение положило конец существованию Советского Союза. В результате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранительное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие и отменяющие определенные законодательные акты советского периода. 19 декабря 1991 г. российским Верховным Советом был принят Закон "Об охране окружающей природной среды". Данный рамочный закон придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от масштаба и характера проектов. Основная цель экспертизы была определена как "проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества". В Законе также содержится положение, в соответствии с которым, реализация проекта не может начинаться без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Однако, Закон не содержит сколько-нибудь подробных требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком; термин "оценка воздействия на окружающую среду" в Законе отсутствует.

В Законе также содержалось отдельное положение об "общественной экологической экспертизе" проектов. Общественная экологическая экспертиза не носила обязательный характер, но могла быть проведена научными коллективами и общественными объединениями по их инициативе. Общественная экологическая экспертиза становилась "юридически обязательной" после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы [18, c.285].

1 августа 1992 г. Управлением государственной экологической экспертизы были введены "Временные правила экологического обоснования хозяйственной деятельности в проектной документации".

"Временные правила" определяли информацию, которую разработчик проекта был обязан предоставлять на государственную экологическую экспертизу. Основу предоставляемой на экспертизу информации составляла документация, свидетельствующая о соблюдении экологических требований, а также разрешения соответствующих органов. Содержание этой информации было довольно подробно регламентировано в Правилах и приложениях к ним. Не сказано, что информация должна быть сведена в какой-либо специальный документ. Правила упоминали оценку воздействия на окружающую среду, но не содержали ни каких-либо требований к процедуре ее проведения, ни даже упоминания такой процедуры. Характерно, что "Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности", действующая в настоящее время, определяет экологическое обоснование как "совокупность доводов и научных прогнозов", а не как документ или процедуру.

    23 сентября 1993 г. Совет министров принял "Постановление о государственной экологической экспертизе", которое оставалось основным нормативным актом в области государственной экологической экспертизы до принятия в конце 1995 г. нового Федерального Закона "О государственной экологической экспертизе". В нем еще раз указывалось на то, что проектная документация подлежит экспертизе специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы. Заключения государственной экологической экспертизы являются обязательными и могут быть оспорены в судебном порядке в соответствии с Федеральным Законом. Однако, в данном постановлении не содержалось упоминания об оценке воздействия на окружающую среду [14, c.177]. 15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды было объявлено о решении разработать "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации". Предлагаемое Положение подлежало утверждению Указом Совета Министров. В то же время, Министерство еще раз подтвердило свое решение, принятое еще 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражающими результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Проект "Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" был разработан весной 1994 г. В проекте "Положения" говорилось, что оценка воздействия на окружающую среду является составным компонентом процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду на самой ранней стадии разработки проекта. В проекте Положения перечислялись участники проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также содержался список документации, которая должна передаваться разработчиком проекта на экспертизу. Необходимо было также включить описание анализа альтернатив, участия общественности, а также описание использования результатов оценки воздействия на окружающую среду в процессе принятия решений. Процедура оценки воздействия на окружающую среду являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении. Данные виды проектов были весьма схожими со списком проектов, приведенным в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. (1991)

Однако, предлагаемое Положение не нашло достаточной поддержки у российских ведомств и поэтому не было принято постановлением правительства, что придало бы ему более высокий статус. Положение в существенно отредактированном виде 18 июля 1994 г. оно было утверждено Приказом Министерства окружающей среды, а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Во вступлении к Приказу говорилось, что одной из причин его издания является необходимость соблюдения положений "Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (1991) [17, c.163].

Одно из наиболее существенных изменений касалось самого определения оценки воздействия на окружающую среду. В последнем варианте определение оценки воздействия на окружающую среду стало следующим: "процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества" (Положение об оценке воздействия на окружающую среду, 1994), в отличие от изначальной формулировки: "элемент процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду". Таким образом, роль оценки воздействия на окружающую среду, состоявшая в регулировании всех экологических последствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена.

В ноябре 1995 г. вступил в силу федеральный Закон "Об экологической экспертизе". В настоящее время он является основным законодательным актом в области государственной экологической экспертизы в России. В Законе были сохранены основные принципы государственной экологической экспертизы из предшествовавших законодательных актов. В частности, Закон требует от заказчика представлять на экспертизу "материалы оценки воздействия на окружающую среду". В то же время Закон не упоминает какой-либо специальной процедуры оценки воздействия и не содержит каких-либо специфических требований о документальном оформлении "материалов оценки воздействия". В качестве основного механизма общественного участия определена общественная экологическая экспертиза, возможности которой, впрочем, существенно ограничены соображениями как государственной тайны, так и коммерческой.

С момента принятия Закона "Об экологической экспертизе" по настоящее время был принят ряд подзаконных актов в области государственной экологической экспертизы, детализирующих порядок ее проведения и развивающих ее методическую базу. Это "Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы", утвержденное Постановлением Правительства (№ 698 от 11 июня 2001 г.), а также утвержденные приказами Минприроды (Госкомэкологии) "Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" (№ 539 от 29 декабря 1995 г.), "Регламент проведения государственной экологической экспертизы" (№ 280 от 17 июня 2002 г.) и "Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности" (№ 397 от 25 сентября 2002 года) [16, c.74].

Такова, в общих чертах, история формирования современной системы экологической оценки в России.

Похожие статьи




История развития и перспективы экологической экспертизы - Экологическая экспертиза

Предыдущая | Следующая