Проблемы правового регулирования осуществления экологических экспертиз - Экологическая экспертиза

На конференции ООН 2004 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно-потребительская модель, действующая в ряде стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Это модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы.

На мой взгляд, учитывая высокую энерго - и ресурсоемкость промышленного производства в России, низкий уровень культуры производства и пренебрежение экологическим законодательством, необходимо трансформировать всю социальную и политическую организацию управления и разработать новую экологическую доктрину, концепцию, в интересах выживания будущих поколений россиян.

До недавнего времени в России вообще отсутствовала какая-либо государственная политика в области экологии. Такое положение вещей становится недопустимым в период перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические интересы вступают в особо острые противоречия.

Существует необходимость приведения норм экологического права Российской Федерации в соответствие с нормами международного права, что предполагает освоение и восприятие российской наукой и правом наиболее эффективных международных концепций и идей в области охраны окружающей среды.

Мне кажется, что основные положения новой экологической концепции РФ должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Эти положения должны явиться базой для разработки долгосрочной государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.

Охрана среды обитания человека, как одно из важнейших направлений экологической концепции РФ, тесно связана с идеей создания благоприятных экологических условий для жизнедеятельности, труда и отдыха человека. Это так же является одной из главных задач деятельности по охране окружающей среды. Ст.2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В Ст.42 Конституции РФ сказано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При этом право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается:

Созданием благоприятных условий их жизнедеятельности;

Предоставлением возможности участия в обсуждении подготавливаемых решений, выполнение которых может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду;

Осуществлением государственных мер по предотвращению экологически опасной деятельности, предупреждению и ликвидации последствий аварий, природных стихийных бедствий;

Предоставлением достоверной информации о состоянии окружающей среды;

Улучшением качества продуктов питания;

Возможностью требовать в судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации экологически опасных объектов;

Иные гарантии граждан.

Характерной чертой экологической ситуации в мире в настоящее время является ее межнациональный характер. При этом для России в международном плане приоритетное значение имеют:

Разработка мер по предотвращению опасного воздействия глобальных и трансграничных экологических процессов;

Активное участие России в разработке международных мер, способствующих уменьшению техногенного воздействия на биосферу;

Обеспечение экологических интересов России при проведении внешнеэкономической деятельности.

Признавая приоритет норм международного права в охране и использовании природных богатств, российская экологическая концепция исходит из необходимости создания особого надгосударственного международного органа, который следует наделить властными полномочиями для осуществления контроля за состоянием народонаселения во всех странах мира и решения других планетарных экологических проблем.

Можно выделить несколько основных положений механизма реализации экологической концепции России:

Постоянное и неуклонное увеличение доли средств государственного бюджета, направляемых на охрану окружающей среды и природных ресурсов, что способствует повышению уровня устойчивости экосистем природных зон России и обеспечивает людям, социальным группам и обществу в целом право на проживание в чистой природной среде.

Поэтапное формирование экологического механизма защиты окружающей среды и природных ресурсов, обеспечивающего устойчивое их воспроизводство.

Поэтапное формирование нормативно-правового механизма, соотносящего развитие всех сфер общественного производства, его отраслей, отдельных предприятий и всех членов общества с реальным состоянием природных ресурсов и условиями окружающей среды.

Решение вопросов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на основе широкой информированности населения о состоянии природы, экономики, здравоохранения при организующей деятельности всех органов государственной власти и общественных организаций.

Экологическая концепция совершенствуется с изменением законодательства, при этом важно, чтобы адекватно происходила и экологизация хозяйственной и иной деятельности России. Предприятия всех форм собственности обязаны принимать меры, гарантирующие безопасность окружающей среды. Намечено создание постоянно обновляемых экологических карт в стране.

Наряду с совершенствованием законодательства создается система природоохранительных прокуратур.

Принцип устойчивого развития предполагает такую форму прогресса общества, которая способна удовлетворить потребности нынешних поколений, не ограничивая возможности будущих.

На мой взгляд, устойчивому развитию с экологических и экономических позиций нет альтернативы. Огромное воздействие на устойчивое развитие, экономический рост, природную среду и экологическую безопасность оказывает современное развитие городов, где сосредоточен основной объем материального производства. Промышленное развитие является в свою очередь основой роста экономики и улучшения социально экономического положения населения города, однако этот процесс осуществляется до настоящего времени без должного учета экологического фактора же возобновляемости природных ресурсов.

Как мне представляется, экологическая экспертиза - это инструмент подготовки и принятия решений. Как и всякий инструмент, она требует постоянной "проверки и наладки" для успешного выполнения своих функций. Роль такой проверки выполняют так называемые процедуры контроля качества экологическая экспертиза. Контроль качества может проводиться различными организациями и лицами на разных стадиях процесса экологическая экспертиза.

В России и некоторых других странах элементы контроля качества ("полноты оценки воздействия на окружающую среду") осуществляются на стадии осуществления государственной экологической экспертизы намечаемой деятельности. Как уже отмечалось, государственная экологическая экспертиза не только контролирует качество экологической оценки, но и вырабатывает заключение, которое является по существу решением по намечаемой деятельности. В других системах решения на основе экологической оценки вырабатываются иными государственными органами, например, местными управлениями планирования (как в Великобритании) или самими ведомствами-заказчиками (как в США), но в любом случае они опираются как на результаты контроля качества экологической оценки и информацию, содержащуюся в документации по экологической оценке, так и на дополнительные материалы, в том числе на учет общественного мнения.

Как уже неоднократно упоминалось, одним из основных результатов оценки воздействия должен являться учет экологических соображений в принятии управленческих решений по намечаемой деятельности. В России основным решением, учитывающим выводы оценки воздействия на окружающую среду, является заключение государственной экологической экспертизы. Ситуация, когда специально уполномоченный орган по охране окружающей среды принимает решение по результатам экологической оценки, существует практически во всех странах с переходной экономикой.

В других национальных системах решения по результатам экологической оценки принимаются не экологическими органами власти (например, местными управлениями планирования в Англии).

Любое "экологическое" решение должно основываться на представлении о "значимости" ожидаемых экологических воздействий. Значимость может быть оценена только по сравнению с чем-нибудь. Например, экологические последствия могут сравниваться с установленными законодательством стандартами на тот или иной тип воздействия. Такое сравнение может быть относительно легко проведено органами государственной экологической экспертизы, во власти которых находится запрещение не отвечающей стандартам деятельности. Именно такой подход сравнения со стандартами и используется экологической экспертизой в большинстве случаев.

Однако экологическая оценка была создана как раз для регулирования воздействий (непрямых, кумулятивных и т. д.), которые не контролируются (или неадекватно контролируются) существующими стандартами. Какой подход может быть использован в этом случае?

На мой взгляд, ожидаемый экологический ущерб (выгода) от намечаемой деятельности может сравниваться с ожидаемой от нее социально-экономической выгодой (ущербом). Если суммарные выгоды от проекта превышают суммарные издержки, проект может осуществляться, в противном случае -- нет. Однако учет социально-экономических последствий находится за пределами компетенции органов государственной экологической экспертизы и такой подход не может быть ими использован в полной мере. Именно поэтому во многих странах неэкологические органы власти, в компетенции которых находятся разносторонние аспекты существующей деятельности, используют результаты экологической оценки.

Как поступать в том случае, когда решения на основе экологической оценки все же принимаются экологическими органами? На мой взгляд, единственным путем к объективному и полному учету всех последствий проекта в принятии решений является, во-первых, их адекватное отражение в документации по оценке воздействия и во-вторых, открытость процесса принятия решений для общественности (которая заинтересована не только в экологических, но и в социально-экономических последствиях деятельности).

Государственная экологическая экспертиза обязательна для всех проектов хозяйственной деятельности, независимо от их характера и масштаба, а также для большинства планов, программ и т. п., включая и законопроекты. Экологической экспертизе не подлежат лишь отдельные проекты небольшого масштаба (например, проект строительства отдельного здания при условии, что соответствующий генплан уже прошел экспертизу). Следствием столь широкой области действия этого механизма является огромное число экспертиз, проводимых ежегодно: более 90 тыс. в 2004 г. На практике региональные уполномоченные органы часто вырабатывают для небольших объектов "облегченную" процедуру экспертизы. Решения такого рода принимаются региональными комитетами по собственному усмотрению или на основе регионального законодательства. Однако различные процедуры проведения экспертизы не отменяют требования закона предоставлять для всех проектов "материалы оценки воздействия на окружающую среду".

В отличие от государственной экологической экспертизы, оценка воздействия на окружающую среду требуется только для отдельных типов проектов, перечисленных в "Положении об оценке воздействия на окружающую среду". Список типов проектов в Положении несколько шире по сравнению с аналогичным списком, приводимым в Конвенции об оценке воздействия в трансграничном контексте. Кроме того, региональные органы власти вправе по своему усмотрению решать вопрос о целесообразности проведения оценка воздействия на окружающую среду для других видов деятельности. Не существует официальной статистики числа процедур оценки воздействия на окружающую среду, проведенных в соответствии с Положением.

Существующее российское законодательство не предусматривает специальной процедуры отбора ключевых воздействий ни в процессе оценки воздействия на окружающую среду, ни в процессе государственной экологической экспертизы. На практике, определяя круг рассматриваемых воздействий, заказчик руководствуется требованием закона о соответствии намечаемой деятельности действующим нормам и правилам. При определении круга воздействий также могут использоваться руководства, разработанные отраслевыми министерствами или крупными компаниями.

Руководство по оценке воздействия на окружающую среду предлагает использовать рекомендации местных властей и природоохранных органов после подготовки проекта оценки воздействия на окружающую среду. Ни один из упомянутых подходов не предусматривает участия общественности и подготовки специального отчета об определении ключевых воздействий.

Таким образом, в российской системе экологической оценки отсутствуют четкие требования по определению круга изучаемых воздействий. На практике это приводит к тому, что при проведении оценки могут детально изучаться незначительные воздействия, в то время как более существенным воздействиям, для которых не установлено нормативов, уделяется меньше внимания. Это также не способствует установлению и изучению кумулятивных и непрямых воздействий.

Действующее "Положение об оценке воздействия на окружающую среду" не содержит требования о подготовке специального документа, излагающего результаты процесса. Закон "Об экологической экспертизе" устанавливает, что на государственную экологическую экспертизу представляются "материалы оценки воздействия на окружающую среду". Это положение было развито в "Инструкции об экологическом обосновании хозяйственной и иной деятельности". Однако и в Инструкции экологическое обоснование понимается не как специальный документ, а как "совокупность аргументов (доказательств)" и научных прогнозов, позволяющих оценить степень экологической опасности намечаемой деятельности. Эта информация должна включаться в материалы о намечаемой деятельности, представляемые на государственная экологическая экспертиза. Для проектов экологическое обоснование, как правило, содержится в разделах "Охрана окружающей среды" и/или "Оценка воздействия на окружающую среду". Инструкция устанавливает, что экологическое обоснование должно содержать описание некоторых параметров проекта (например, предполагаемые сбросы и выбросы, количество отходов) и окружающей среды, подвергающейся воздействию. Однако в ней нет специального требования об анализе широкого круга возможных воздействий на окружающую среду (особенно кумулятивных и непрямых). Таким образом, содержание материалов по оценке воздействия ориентировано на определение соответствия намечаемой деятельности установленным стандартам и нормативам.

Руководство по оценка воздействия на окружающую среду рекомендует подготовку специального документа (в дополнение к упомянутым выше разделам проекта), который должен использоваться при государственной экологической экспертизе, различных согласованиях, а также общественных слушаниях.

Общественность может принимать ограниченное участие как в государственной экологической экспертизе, так и в оценке воздействия на окружающую среду, а также организовывать общественную экологическую экспертизу независимо от государственной.

Во время государственной экспертизы общественность может представлять "аргументированные предложения" в специально уполномоченные органы, которые затем должны сообщить, как эти предложения были использованы в ходе экспертизы. К сожалению, на этом этапе закон не требует предоставлять общественности какую-либо информацию о намечаемой деятельности или ходе экспертизы, поэтому неясно, на основании какой информации могут быть подготовлены аргументированные предложения. По окончании экспертизы общественность должна быть проинформирована о ее результатах, при этом закон не требует предоставлять ей заключение экспертизы или какой-либо другой документ.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду также содержит определенные положения об общественном участии. Заказчик обязан организовать общественные слушания или обсуждения в СМИ намечаемой деятельности, "кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности". К сожалению, Положение не регламентирует сколько-нибудь подробно общественных слушаний или обсуждений, не приводит определений этих понятий. Поэтому можно заключить, что обязанности заказчика в этой области сформулированы недостаточно ясно.

В качестве некоторой компенсации за недостаток гарантий общественного участия в государственной экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду действующее законодательство определяет отдельную необязательную процедуру общественной экологической экспертизы. По своему содержанию общественная экологическая экспертиза, которая может организовываться общественными объединениями, имеющими соответствующее положение в уставе, сходна с государственной экологической экспертизой. Основные различия состоят в том, что эксперты общественной экологической экспертизы подбираются и оплачиваются общественными объединениями, их право доступа к проектной документации ограничено, и заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер.

Согласно практическому опыту ряда проведенных недавно общественных экспертиз, наиболее серьезным ограничением этого механизма общественного участия является невозможность проводить общественную экологическую экспертизу, "в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну". Поскольку предметом общественной экспертизы, как и государственной, является вся проектная документация, заказчик может сослаться на ту или иную "охраняемую законом тайну" практически всегда, особенно с учетом того, что концепция коммерческой тайны в российском законодательстве практически не разработана. Иногда общественным объединениям удается решить эту проблему, запрашивая на экспертизу лишь часть документации, относящуюся к экологическим воздействиям. Во многих случаях, однако, выделить такую часть из остальной проектной документации просто невозможно, поскольку действующая нормативная база не требует оформлять информацию об экологических воздействиях в виде отдельного документа.

Необходимым условием для положительного заключения общественной экологической экспертизы является согласование намечаемой деятельности органами здравоохранения, промышленной безопасности и некоторыми другими. Эти согласования являются основным механизмом консультаций с заинтересованными организациями в российской системе экологической оценки.

После подготовки технико-экономического обоснования/рабочего проекта заказчик представляет документацию на государственную экологическую экспертизу в специально уполномоченный орган, т. е. в Госкомэкологию для объектов федерального значения или в региональный комитет по охране окружающей среды для других объектов. Именно процедура рассмотрения документации -- экологическая экспертиза -- является центральной в российской системе экологической оценки.

Государственная экологическая экспертиза -- процедура рассмотрения проектной (или другой обосновывающей) документации с целью (а) проверки полноты и достоверности представленной информации и (б) экологической приемлемости намечаемой деятельности. Экспертиза проводится либо сотрудниками уполномоченных органов (как правило, для небольших проектов), либо комиссией независимых экспертов, формируемой уполномоченным органом. Из-за большого количества экспертиз процедура в большинстве случаев сводится к простой проверке соответствия проекта экологическим нормам и стандартам. Для отдельных крупных объектов государственная экологическая экспертиза может включать элементы более сложной экспертной оценки как качества анализа, проведенного заказчиком, так и значимости экологических воздействий намечаемой деятельности.

Процедура оценки воздействия на окружающую среду, как определено "Положением об оценке воздействия на окружающую среду", требуется только для проектов хозяйственных объектов. Однако государственная экологическая экспертиза обязательна для ряда документов стратегического характера: схем развития отраслей и планов развития территорий, проекты федеральных или региональных программ, техническая документация на новые продукты и технологии, законопроектов. Следовательно, для всех этих документов необходим анализ экологических последствий в том или ином объеме, выполняемый перед экспертизой. Содержание такого анализа ("экологическое обоснование") для ряда стратегических документов определяется "Инструкцией об экологическом обосновании". Экспертиза стратегических документов аналогична экспертизе хозяйственных проектов. Для законопроектов заключение государственной экологической экспертизы не является обязательным. На практике процедура государственная экологическая экспертиза и связанный с ней анализ воздействий систематически применяются к планам развития территорий, градостроительных планам и некоторым федеральным программам. Практическая применимость этих механизмов к другим типам стратегических проектов неясна вследствие отсутствия проработанной нормативной базы и детальной методологии.

Проблемы правового регулирования осуществления экологических экспертиз - Экологическая экспертиза

Похожие статьи