Понятие иностранных граждан и лица без гражданства и их классификация - Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства

Субъекты административного права, имеющие установленный законом и административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административных правоотношений, тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства административно - правовой правосубъектности и факт участия в административно-правовых отношениях является очень важным, поскольку участие иностранных граждан и лиц без гражданства в административных правонарушениях является предпосылкой возникновения других правоотношений.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в первую очередь Конституцией РФ 1993 года, в частности статьями 27, 62, 63; международными договорами РФ; Федеральным законом РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002г. Федеральный Закон "О правовом положении иностранных граждан в России" от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3032;; Федеральном законом Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, N 30, ст. 3285."; постановлениями Правительства РФ и иными нормативно правовыми актами.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами права и гарантированных государством. Что касается содержания правового статуса иностранных граждан, то в структурном плане оно представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации.

В соответствии с Законом РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002г №115-ФЗ иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Безгражданство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство -- безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство -- безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства.

Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства, в том числе и Российская Федерация, стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов. В частности Закон РСФСР "О гражданстве" 1991г. уже содержал ряд положений, имеющих целью сократить число безгражданственных лиц, которые нашли отражение также в Законе РФ "О гражданстве" от 31.05.2002 N 62-ФЗ. Установлено, что ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ. Согласно ст. 6 Закона, Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Данный вопрос регулируется рядом таких международных актов как Конвенция ООН "О статусе апатридов" 1954 г. и Конвенция ООН "О сокращении безгражданства" 1961 г. В соответствии со статьей 1 Конвенции ООН "О сокращении безгражданства" 1961 г. "любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом". Конвенция "О статусе апатридов" устанавливает, что в Договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые, в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев ("Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, Договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы"), а в случаях нарушения прав и свобод "каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договорившихся стран", при этом в Конвенции под термином "апатрид" подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона. При этом ее положения не распространяются:

А) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений; Б) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну; В) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

Необходимо заметить, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства различается, например, в вопросах дипломатической защиты. Вместе с тем в большинстве случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.

Что касается действующего российского законодательства, то оно неоднократно изменялось. Наиболее кардинальное изменение произошло в июле 2006 года в связи с приятием Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Очевидно, что ряд новелл обусловлен стремлением устранить пробелы миграционного законодательства. Тем не менее, в данном разделе законодательства по сей день сохраняются противоречия.

Рассмотрим некоторые из этих противоречий. В ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Доктрина сформулировала иной подход к определению лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации. Значительная часть определений обращает внимание на фактическое положение лица (не имеет гражданства России и является гражданином другого государства) Бахрах Д. Н., Россинский Б. В. Старилов Ю. Н. Административное право М. Норма, 2005. - 800 с.. Законодательное определение более формализовано и адаптировано к практике органов государственной администрации. Иностранное гражданство здесь устанавливается "доказательствами", под которыми следует понимать признаваемый в России документ, подтверждающий личность иностранца и содержащий ссылку на его государственную принадлежность (чаще всего это паспорт).

Нормативная дефиниция позволяет должностным лицам органов внутренних дел, миграционных органов определять статус лица, не являющегося гражданином России, лишь по наличию у него соответствующих документов. Возникает вопрос: а если они утрачены? Теряется ли статус иностранца в период между выявлением беспаспортного гражданина и подтверждением его правового положения через заграничное представительство государства его гражданства? Думается, что статус лица без гражданства в этом случае презюмироваться не должен. Ведь материальная основа его иностранного гражданства сохраняется (государство не отказывается от своих граждан, утративших соответствующие документы). Российские органы все равно обращаются к властям государства его гражданства, которые оказывают правовую помощь своему гражданину, восстанавливая утраченные документы. В этом смысле более точным представляется определение иностранного гражданина, данное в ст. 3 ФЗ "О гражданстве": это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Следует отметить, что законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан были приняты практически в одно время, поэтому имеющееся между ними расхождение свидетельствует об их недостаточной согласованности. Понятие иностранного гражданина должно формулироваться исходя из фактической основы его статуса, поэтому определение ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" нуждается в изменении.

Различия в правовом положении имеются не только между гражданами и иностранными гражданами (лицами без гражданства), но и между разными категориями иностранных граждан Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2013г.. Основной является классификация иностранных граждан в зависимости от времени их нахождения на территории Российской Федерации. Различают иностранных граждан:

- Временно пребывающих в Российской Федерации; - Временно проживающих на территории Российский Федерации; - Постоянно проживающих на территории.

У каждой категорий иностранных граждан имеется некоторые особенности правового положения.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Основанием для выдачи иностранному гражданину (лицу без гражданства) визы либо основанием для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем поучения визы, является приглашение на въезд в Российскую Федерацию. Приглашение на въезд в РФ выдается Министерством иностранных дел РФ либо Министерством внутренних дел РФ или ее территориальным органом. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина (лица без гражданства) в целях обучения в образовательном учреждении выдается территориальным органом Министерства внутренних дел по ходатайству образовательного учреждения. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган. Квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан Понизова Е. В. Правовые основы режима пребывания иностранных граждан на территории РФ // Административно-правовой статус гражданина. М., 2010г..

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, который не может превышать девяносто суток для иностранных граждан прибывших в Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, за исключением случаев, когда иностранный гражданин заключил трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Федерального закона (продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год), и случаев предусмотренных Федеральным законом.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен либо сокращен федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции или его территориальными органами в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию Шерстобоев О. Н. Законодательство о правовом положении иностранных граждан // Российский юридический журнал. 2008, № 5..

Срок временного пребывания отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан может быть увеличен до ста восьмидесяти суток или сокращен как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации Правительством Российской Федерации в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание. Под понятием разрешение на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; 2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; 3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; 4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; 5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; 6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы; 7) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию 8) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 61 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в России" иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за исключением иностранных граждан, указанных в пункте 3 статьи 6 настоящего Федерального закона, разрешение на временное проживание выдается без учета квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Этот же Федеральный закон предусматривает в статье 7 основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2013г. При этом временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. Так, если работодатель - организация, расположенная на территории одного субъекта РФ, привлекает и использует иностранных работников, то направление работодателем таких работников на объект в другой субъект РФ будет признано административным правонарушением по ст. 18.15 КоАП РФ, если только профессии (должности) этих работников не включены в приложение № 1 Приказа Минздравсоцразвития России от 17.09.2007 № 607. Если же профессии работников соответствуют этому приказу, то административная ответственность по ст. 18.15 КоАП РФ на работодателя наложена быть не может.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство. Под понятием вид на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину по его заявлению в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований, при условии, что иностранный гражданин проживал в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание и обратился с заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. При этом постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2013..

Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, утверждаются Правительством Российской Федерации, а в статье 9 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в России" устанавливаются основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на активную миграционную политику Российского государства и достаточно подробное законодательное регулирование в этой сфере, в настоящее время остаются неразрешенными вопросы, касающиеся административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Так, нет полной согласованности в Федеральных законах, регулирующих статус указанных лиц, в частности в вопросе понятия иностранного гражданина и лица без гражданства. Это говорит о том, что законодательство в данной сфере по-прежнему нуждается в доработке. Представляется необходимым внесение в Федеральный закон "О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации" изменений, касающихся определения понятия иностранного гражданина. По нашему мнению формулировка должна быть изменена на следующую: "Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства". Это позволит избежать разночтения и неоднозначные толкования закона.

Похожие статьи