Планирование природопользования и охраны окружающей среды - Кто определяет будущее: человек или природа

Планирование можно рассматривать как традиционную меру регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", согласно ст. 17 которого планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды, порядок их разработки на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Под государственным прогнозированием социально-экономического развития донимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных да законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В послании Президента России, с которым он впервые обращается к Федеральному Собранию после вступления в должность, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Исходя из положений этого послания, Правительство разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном же послании Президента России к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в предстоящем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему в контексте общих проблем социально-экономического развития и деятельности Правительства. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

К сожалению, из Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" не видно, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложена на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда. природопользование государственный ресурсосберегающий политика

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного водного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатываются для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством России. Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

Согласно Федеральному закону "О животном мире" (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. При этом мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.

Разрабатываются программы по охране объектов животного мира и среды их обитания специально уполномоченными органами по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России. Порядок разработки и реализации территориальных и местных программ определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле - и лесоустройства.

Земле - и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Землеустройство, в частности, предусматривает:

*разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; *составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей; *разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель; *разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель; *обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; *проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ (ст. 113 ЗК РСФСР).

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться также по инициативе собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за их счет и другими землеустроительными организациями.

Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114 ЗК РСФСР).

При лесоустройстве осуществляются (ст. 72 ЛК РФ):

*определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования; *выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда; *инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов; выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов; *выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения; ? обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли; *определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования; *определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных мероприятий; *определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей; *иные лесоустроительные действия.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.

Проводится лесоустройство государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством. Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства.

Планирование и программирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды развивается на современном этапе в иных направлениях. На разных уровнях принято множество планов и программ. Многие министерства и ведомства имеют свои отраслевые планы действий и программы по охране природы.

Заслуживает упоминания носящий общий характер План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 гг., утвержденный постановлением Правительства РФ от 17 мая 1994 г. План действий разработан в качестве первого этапа реализации Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденных Указом Президента РФ от 4 февраля 1994г.

Основные направления действий Правительства России определены применительно к решению задач: а) обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений; б) охраны среды обитания человека; в) оздоровления (восстановления) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России; г) участия Российской Федерации в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.

Так, основные направления действий по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений включают: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов.

В рамках плана предусмотрена разработка ряда законодательных актов, разработка и осуществление федеральных целевых программ. В частности, предусматривается необходимость разработки и реализации федеральных целевых программ: "Развитие системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства Российской Федерации на 1994-1995 годы и на период до 2000 года"; "Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения Российской Федерации"; "Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации"; "Отходы"; "Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение"; "Конверсия - экологии"; "Экологическая безопасность России"; "Повышение плодородия почв России" ("Плодородие"); "Мониторинг земель Российской Федерации"; реализация подпрограммы "Прогрессивные технологии комплексного освоения топливно-энергетических ресурсов недр России" (в составе Федеральной целевой программы "Топливо и энергия"); подпрограммы "Экологически чистая энергетика" (в составе Федеральной целевой программы "Топливо и энергия"); подпрограммы "Переработка золошлаковых отходов тепловых электростанций" (в составе Федеральной целевой программы "Топливо и энергия") и др.

В соответствии с Государственным докладом о состоянии окружающей природной среды РФ в 1995 г. в разных стадиях разработки и частичной реализации насчитывалось свыше 70 региональных программ.

Интересный опыт в рассматриваемой сфере накоплен в Москве. Комплексная экологическая программа Москвы утверждена постановлением правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. Она определила содержание и цель мероприятий и работ, сроки реализации, объемы необходимых ассигнований, ответственных за реализацию.

В целях повышения эффективности реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов Правительством России предусмотрено создание Государственного центра экологических программ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (постановление от 7 июня 1996 г.). В качестве его основных задач определены:

*участие в реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; *привлечение внебюджетных средств для реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; *организация научно-исследовательских работ в рамках программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; *научно-техническое и финансовое содействие в создании системы экологической безопасности и экологического контроля в России; *участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий экологических аварий и катастроф.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды, наряду с другими факторами, предопределяется финансированием.

Принципы планирования рационального природопользования вытекают из требований объективных законов и действующего хозяйственного механизма. Рассмотрим основные принципы планирования рационального природопользования в условиях рыночной экономики и наличия различных форм собственности.

Принцип научности-объективность, системность, оптимальность, комплексность и целенаправленность планов. Планы и программы рационального природопользования разрабатываются на основе достоверной, объективной информации и всестороннего учета действия экономических законов. При этом учитываются новейшие достижения науки и техники, используются научно обоснованные нормы и нормативы, современные методы обоснования и оптимизации плановых решений и экономического стимулирования рационального природопользования.

Принцип единства интересов общества, коллективов предприятий и индивида заключается в учете и реализации интересов территориального, отраслевого и народнохозяйственного развития на предприятиях, в регионах и стране в целом. Народнохозяйственные и отраслевые интересы должны быть согласованы с интересами трудовых коллективов и населения данного региона.

Принцип непрерывности планирования и прогнозирования природоохранной деятельности заключается в разработке текущих планов и долгосрочных прогнозов, взаимоувязанных между собой и отражающих условия развития производства и состояние использования природных ресурсов и окружающей среды.

Важное значение имеет координация планов рационального природопользования соседних государств, обеспечивающая единство целей, требований к состоянию природной среды, и повышение эффективности природоохранной деятельности.

Система планирования природопользования включает в себя прогнозирование и оперативное регулирование. Прогнозирование природопользования заключается в разработке долгосрочных прогнозов состояния, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и окружающей среды. Главная функция прогнозирования в системе планирования -- формирование научных предпосылок принятия плановых управленческих решений. Прогнозирование способствует повышению научной обоснованности планов.

Перспективные планы отражают темпы, пропорции и структуру потребления природных ресурсов и состояние окружающей среды в масштабе отдельного предприятия, отрасли, региона и национального хозяйства в целом. В них находят отражение балансы различных видов природных ресурсов, разрабатываются пути улучшения их использования, воспроизводства, выявления приоритетных направлений развития научно-технического прогресса, направленные на всемерное снижение потребления природных ресурсов на производство единицы продукции и обеспечение высокого качества окружающей среды.

При планировании природопользования используются различные методы:

Балансовый метод планирования заключается в согласовании потребностей в природных ресурсах с их наличием на предприятии, в данном регионе, республике, стране; количества отходов и вредных веществ с наличием трудовых, материальных и финансовых ресурсов для их утилизации, складирования, захоронения и т. п. Этот метод позволяет увязать воедино имеющиеся ресурсы -- трудовые, материальные, финансовые и природные -- с потребностями в них для обеспечения рационального природопользования и надлежащего качества окружающей среды. Потребность в ресурсах определяется на основе научно обоснованных норм расхода.

Нормативный метод планирования основан на применении научно обоснованных прогрессивных норм и нормативов, отражающих достижения научно-технического прогресса и передовых методов организации труда и производства. Под нормой понимают регламентированную величину абсолютного расхода природных и других ресурсов на единицу выпускаемой продукции или работ. Нормативами определяются потребность в различных ресурсах при выпуске определенной продукции или сроки выполнения работ. При добыче и переработке полезных ископаемых устанавливаются нормативы извлечения и использования минерального сырья, нормы расхода сырья, материалов, топлива, электрической энергии, воды, нормы и нормативы расходов на охрану окружающей среды.

Аналитический метод планирования основывается на проведении технико-экономического анализа эффективности использования ресурсов и состояния окружающей среды, выявлении неоправданных затрат и потерь природных ресурсов, сверхнормативного загрязнения окружающей среды и разработке мероприятий по рациональному и экономному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Программно-целевой метод заключается в определении главных направлений для достижения наибольших народно-хозяйственных результатов и концентрации ресурсов и усилий на их решение в определенные сроки. Каждая комплексная программа при этом методе планирования представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения комплекс производственных, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды - Кто определяет будущее: человек или природа

Похожие статьи