Соотношение федерального и регионального законодательствав области охраны окружающей среды - Экологическая политика региона в Ханты-Мансийском автономном округе
Природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания федерального и регионального законодательства. Этому есть несколько причин.
Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения носят не только и не столько региональный, но общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата и миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.
Поэтому в этих сферах велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами - участницами СНГ. Так происходит и в других зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее землями, улучшает законодательное регулирование охраны окружающей среды на федеральном уровне и наращивает централизованное экологическое управление.
Имплементация международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство осуществляется постоянно, хотя и с трудом - ввиду новизны проблем, отсталости технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемости значительной части природоохранных предписаний в силу их декларативности и размытости, слабой исполнительской дисциплины.
Государственный экологический надзор и контроль не только рассредотачиваются по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.
С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов. Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов.
Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере в настоящее время особенно актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят эту тему Бринчук М. М. Перспективы развития российского экологического законодательства // Законодательство России в XXI веке. М.: ИЗиСП, 2002; Экологическое право России / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999; и др.. Фундаментальные работы с участием ИЗиСП выпущены также в Воронежском (1996 г.), Оренбургском (1998, 1999 гг.), Мордовском (2000 г.) государственных университетах. Однако каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в ее решение новые факторы и обстоятельства.
Статьей 71 Конституции России к ведению государства отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, метеорологическая служба. По этим ключевым направлениям (и поэтому отнесенным к ведению России), по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.
Немаловажное значение и актуальность сейчас приобретают и такие полномочия России, напрямую и на первый взгляд не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.
Это обусловлено провозглашением в ст.42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. авт. колл. Л. А. Окуньков. М.: Юристъ, 2005, С. 125.
Актами Верховного Совета РСФСР 1991 г., указами Президента РФ., Водный (2006г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы на собственность государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную. В настоящее время организуется деятельность комиссий для реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", которым положено начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации Комментарий к Закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2005, С. 25.
Включение земельных участков, водных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст.129 ГК РФ ("в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах") повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологических систем, без порой присущих этим процессам крайностей, с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта Гражданское право. Общая часть: Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2001, С. 124.
Предусматривающая совместное ведение России и ее субъектов ст.72 Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. (Обращает на себя внимание отсутствие в Конституции РФ упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 годах).
По всем указанным вопросам совместного ведения приняты соответствующие федеральные законы. Последним вступил в действие Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп. 31 декабря 2005 г.) , которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение природных ресурсов в целях экологической безопасности.
Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст.73 и 76 Конституции РФ.
Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах Федерации законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 года. После его принятия субъекты Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.
Во второй половине 90-х гг. ввиду отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в которых отражались современные правовые формы охраны земель от загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданско-правовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов, иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие главы 17 ГК РФ и нового Земельного кодекса РФ в 2001 году позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч.3 ст.36 Конституции РФ.
В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты, с учетом которых ведется законопроектная работа в Государственной Думе: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.
В Республике Саха (Якутия) до принятия в 2001 году КоАП РФ действовал Закон об административной ответственности за экологические правонарушения. В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей.
Во-вторых, правотворчество на местах направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов Федерации. Так, на основании Закона "О недрах" большинство субъектов Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня.
Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х годов и в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" 1995 г. разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 2006 г. - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики.
Активно ведется правотворчество субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов.
Третью группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений Васильева М. И. Региональная экологическая политика. Правовые аспекты. М.: Центр экологической политики России, 2003
Значительную долю этой категории актов и реализации полноты государственной власти субъектов РФ составляют акты аграрного законодательства, вообще не предусмотренного в Конституции РФ, поскольку основными загрязнителями естественной среды являются такие отрасли агропромышленного комплекса, как животноводство, земледелие, а также химизация сельского хозяйства, которые требуют принятия природоохранных мер.
В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени малоэффективно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.
Думается, принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность (как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон), сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.
Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний. Многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.
Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах: федеральный законодатель - иногда более, чаще менее удачно - демонстрирует подлинность Федерации. Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли, а лишь усугубляли безответственность и неуправляемость.
Это получило распространение в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природными ресурсами и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г., где в ст.5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
К ведению и тех и других относятся: организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Понятно, что и Федерация, и ее субъекты обязаны этим заниматься. Но как? В какой мере? Какими способами? Без ответа на эти и иные подобные вопросы, важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и оказывалось до последнего времени Боголюбов С. А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11; Его же. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2003. N 5..
В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам работы и рекомендациям соответствующей комиссии при Администрации Президента РФ. Предполагаемая цель представляется в виде четкого определения доходной и расходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Немаловажны также и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления федеральных округов. Пересматриваются многие федеральные законы в целях приведения в соответствие их с новым Земельным кодексом РФ.
Позитивные и конструктивные замыслы очередных реформаторов нуждаются в научном осмыслении, обосновании и обеспечении. Совершенствование законодательства и разграничение компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Как справедливо отметил А. С. Пиголкин, надо торопиться законодательствовать не спеша.
Основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов и организации их законодательной компетенции является при этой административной реформе размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность. В принципе этим воспроизводится и во многом развивается тезис известного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием предполагалось заменить преимущественно экономическими методами.
При этом во многом копируется положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях. Но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.
Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст.36 Конституции РФ и ст.209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст.114 Конституции РФ.
Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, длившиеся почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.
В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна иметь свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации, при осознании того, что природа - общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в Древнем Риме солнце, море и текущая вода не принадлежали никому.
Усиление национальных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев происходят в развитых странах, взявших на вооружение плановое, рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.
Деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не региональный и все чаще даже не национальный, а глобальный, всемирный характер, обсуждаются на международных форумах в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.). И это не может не учитываться при обсуждении проблем соотношения федерального и регионального экологического законодательства.
Похожие статьи
-
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом...
-
Конституционная обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам конкретизируется в нескольких...
-
Государственное управление в области охраны окружающей среды
Государственное управление в области охраны окружающей среды Основам управления в области охраны окружающей среды посвящена одноименная гл. II...
-
Права граждан в области охраны окружающей среды
Права граждан в области охраны окружающей среды В соответствии с действующим законодательством РФ граждане имеют права как в рамках...
-
Государственная экологическая экспертиза является организационно-правовой формой предупредительного контроля. Как уже отмечалось, ее основным документом...
-
Все прекрасно понимают, что ресурсы природы не бесконечны, и нужно делать все возможное, чтобы сохранить их для будущих поколений. Для этого необходимо...
-
Программы экологической направленности Закон РФ "Об охране окружающей среды". Настоящий Закон призван способствовать формированию и укреплению...
-
Воздействие промышленного производства и прочих факторов на окружающую природную среду Территория Ханты-Мансийского автономного округа - Югры занимает...
-
Генеральные законодательные экологические полномочия по управлению природными ресурсами и охране окружающей среды существуют у федеральных органов...
-
Особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные...
-
Противостояние экономики и экологии является одной из актуальных проблем охраны окружающей среды, от скорейшего преодоления которой зависит...
-
Охрана окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности
Охрана окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении,...
-
К правоохранительным органам государства традиционно относят органы прокуратуры, внутренних дел, суда и арбитражного суда. Под экологической функцией...
-
В автономном округе действует несколько видов программ: а) экономические (в том числе инвестиционные и инновационные), направленные на решение...
-
Введение - Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды
Неравномерность размещения природных ресурсов по территории Земли и стремление обладать тем, чего нет у себя, но есть у соседа, являлось во все времена...
-
Концепция (лат.: Conceptio -- понимание) -- система взглядов на те или иные явления, процессы; способ понимания, трактовки каких-либо явлений, событий;...
-
Так, для рационального использования природных ресурсов Обь-Иртышского речного бассейна и обеспечения экологической безопасности необходимо разработать...
-
Право граждан на благоприятную среду обитания обеспечивается планированием и нормированием качества окружающей среды, мерами по предотвращению...
-
Специфика экологической политики регионов Особенности региональной экологической политики детерминируются самой экологической обстановкой субъекта...
-
Правовые аспекты охраны окружающей природной среды - Экология нефтегазодобывающих комплексов
Экологическая политика и принципы ее осуществления лежат в основе формирования, развития и совершенствования системы природоохранного законодательства....
-
Экологически неблагополучными признаются территории, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли устойчивые отрицательные изменения...
-
Понятие международного экологического права Международное экологическое право -- совокупность принци-пов и норм международного права, регулирующих...
-
Стандартизация и нормирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования
Стандартизация и нормирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования Раскройте содержание следующей функции государственного...
-
Проблемы экологической политики Экологическая политика - это вся совокупность мер, используемых для обеспечения долгосрочной экологической безопасности с...
-
ВВЕДЕНИЕ - Экологическая политика региона в Ханты-Мансийском автономном округе
Жители планеты вступили в новое тысячелетие -- эпоху качественно нового уровня взаимоотношений с окружающей средой. Человечество пришло к выводу, что...
-
Особенности природоохранной деятельности в России - Экологический контроль и защита окружающей среды
В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопользования недостатки административной системы руководства проявлялись более...
-
Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды....
-
Возникновение и постоянное совершенствование в Российской Федерации экологического законодательства, регулирующего уровень качества окружающей среды,...
-
Функции госуправления экологией выступают элементом, связывающим содержание государственной управленческой деятельности с организацией государственных...
-
Охрана окружающей среды на Балканском полуострове
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА БАЛКАНСКОМ ПОЛУОСТРОВЕ Каждая балканская страна, безусловно, предпринимает на национальном уровне адекватные законодательные,...
-
На сегодняшний день защита окружающей среды выдвигается на первый план. Последствия недостаточного внимания к проблеме могут быть катастрофическими. Речь...
-
Федеральный центр как субъект экологической политики на региональном уровне Стратегической целью государственной политики в области экологии согласно...
-
Система федеральных органов системы управления охраной окружающей среды В широком смысле под системой государственного управления понимается организация...
-
Научно-техническая революция, затрагивающая все стороны жизни общества, высокие темпы развития производства, рост городов, расширяющееся использование...
-
В соответствии со статьей 92 Закона "Об охране окружающей природной среды" "Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной...
-
Экологические проблемы, которые встали перед человечеством во второй половине 20 века, стали предметом озабоченности всего мирового сообщества....
-
Международные принципы охраны окружающей среды - Экологические основы природопользования
Принципы, применяемые к международно-правовой охране окружающей среды и природопользованию, подразделяются на общепризнанные принципы современного...
-
Перефразируя известное выражение, сформулируем экологический постулат: "Экология имеет шансы уцелеть, только если действует ответственность за нанесенный...
-
ЗАКЛЮЧЕНИЕ - Экологическая политика региона в Ханты-Мансийском автономном округе
Экополитика -- мощная социально-экологическая технология и инструмент устойчивого развития. Необходимо разрабатывать и внедрять ее во все отрасли и сферы...
-
Понятие и составляющие региона Существует достаточно много определений региона в разных областях человеческого знания, каждое из которых характеризует...
Соотношение федерального и регионального законодательствав области охраны окружающей среды - Экологическая политика региона в Ханты-Мансийском автономном округе