Местное самоуправление в России: прошлое, настоящее, перспективы

В большинстве стран современного мира управление делами общества осуществляется не только центральной властью, но и местным самоуправлением. Центральная власть не в состоянии охватить все частности жизни народа, тогда как местная власть приближена к населению и обеспечивает его непосредственное участие в управлении обществом, учитывает географические, политические, социально-экономические, культурные и иные особенности территорий, в которых она осуществляется, способствует формированию у человека чувства принадлежности к местному сообществу и в конечном итоге содействует социальной интеграции общества, повышению его политической и правовой культуры, ускоряет развитие общества. Деятельность местного самоуправления непосредственно касается жизненно важных проблем местных жителей и более им понятна, она более оперативна и эффективна, воспитывает чувство ответственности и гражданственности, способствует приобщению населения к демократическим ценностям.

В настоящее время местное самоуправление рассматривается в качестве одной из главных основ любого демократического строя. Оно также выполняет роль демократического противовеса центральной власти, содействует ограничению ее возможного произвола, помогает избежать излишней концентрации власти на центральном уровне и ее перегрузки чисто местными делами, предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе (в местных выборах, референдумах), способствует преодолению отчуждения личности от государства, его сближению с гражданским обществом.

Местное самоуправление в России имеет многовековую историю. Историческая наука полагает, что на Руси славяне издревле проживали в народоуправлении (демократии) и в VI в. основой их общественной организации была патриархальная семейная община. На Руси было также общинное самоуправление, которое основывалось на совместной трудовой деятельности людей, компактно проживающих на определенных территориях, на их экономических интересах. С углублением процесса разделения труда и развития общинного управления в VII-VIII в. в. на Руси стали формироваться и городские общины по видам производственной деятельности - ремесленному, строительному делу и торговле. В городах также образовывались общины жителей, которые проводили свои сходы, вече, избирали старост, формировали суды. Структура местного самоуправления в тот период имела производственно-территориальный характер. В общины входили только те, кто имел имущество и ежегодно вносил определенную плату. Устойчивость местного самоуправления тем самым основывалась на совместном труде и собственности. Основной формой осуществления местного самоуправления была прямая и непосредственная демократия в виде веча. Вече выбирали и снимали должностных лиц, осуществляли высший контроль над их деятельностью, ведали финансами, устанавливали налоги, объявляли войну и заключали мир, обладали высшей судебной властью. Сельские общины, пригороды подчинялись старшим городам. Вече старшего города выступало в роли высшего законодательного и политического органа, его решения были обязательны для исполнения вече нижестоящих по вертикали территорий. Объединение крупных городов с их пригородами способствовало объединению экономических и политических интересов людей и впоследствии стало основой формирования государственности на Руси. Наряду с городским самоуправлением существовала и княжеская система управления, но в целом князья поддерживали самостоятельность местных обществ и большую часть заработанных ими средств оставляли на их развитие.

С установлением татаро-монгольского ига народное представительство на Руси по существу было упразднено. Орда уничтожила устремления народа к объединению территорий вокруг старших городов, к формированию единого Русского государства в форме народного представительства.

После свержения в XV в. татаро-монгольского ига в России вначале наметилась тенденция к развитию местного самоуправления, но затем оно было свернуто.

С формированием Московского государства непосредственные формы осуществления местного самоуправления были ликвидированы и все местные дела стали вести выборные старосты, появился надзор центральной власти за местными властями и за способами их деятельности.

В итоге местное самоуправление в XVI в. в России не столько наделялось правом самим решать свои местные дела, сколько было обязано выполнять общегосударственные поручения и выбирать для этого из своей среды ответственных исполнителей. Выполнение этих новых повинностей, фактически особой государственной службы, строго контролировалось центральной властью. Проведение этой реформы не потребовало ни создания новых органов, ни нового судебно-окружного деления, ни финансовых, материальных затрат. Главным в реформе было введение мирской ответственности, круговой поруки, установление государственной ответственности местных управителей. Такие преобразования были обусловлены политической необходимостью объединения России и ее защиты, а также задачами организации управления новыми землями.

Централизация местного самоуправления снизила роль земских учреждений, лишила их самостоятельности, исказила их первоначальный характер, но не уменьшила их обязанности и ответственность. В конце XVII - начале XVIII в. в. реформирование местного самоуправления проводил Петр I. Своим Указом он создал самоуправление в городах, предоставил им право с согласия своего общества распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей. Затем он создал Бурмистерскую палату для управления всеми городами России.

XVIII в. в России пришли к пониманию того, что задачи городского самоуправления состоят не только в решении фискальных проблем, но и в расширении и углублении источников государственных доходов и в упорядочении системы местного управления. Власть осознала, что только "благоустроенный народ" может дать государственной казне постоянный и высокий доход. самоуправление демократический земской

В последней четверти XVIII в. преобразование местного управления проводила Екатерина II. Ею были приняты Учреждение о губерниях 1775 г., Жалованная грамота дворянства 1785 г., Грамота на права и выгоды городов 1785 г. Местным органам предоставили достаточно широкие права и полномочия. Население привлекли к отправлению правосудия, ввели принцип выборности в комплектовании судебных органов. Но в местном и центральном управлении ведущей силой оставалось дворянство. Городское население разделили на шесть разрядов и всем разрядам предоставили право участвовать в общегородском самоуправлении, объединили производственный и территориальный принципы становления и деятельности местного самоуправления в города. Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, развития производственной деятельности и инициативы граждан, которые являются основными предпосылками истинного самоуправления.

Во второй половине XIX в. городское самоуправление уже вводилось не везде, так как центральная власть опасалась получить для себя мощный противовес в виде самоуправляющихся городов.

В 1870 г. Александр II провел и реформу городского управления в целях его децентрализации и развития. В городах также были созданы представительные и исполнительные органы городского самоуправления - городская дума и городская управа. Они действовали самостоятельно в пределах своих полномочий, но под контролем губернаторов и Министерства внутренних дел в случаях, установленных законом.

В сельской местности местное самоуправление по-прежнему основывалось на производительной деятельности. Крестьяне имели право без разрешения помещиков устраивать в своей усадьбе фабричные, промышленные и торговые заведения. Главным органом сельского местного самоуправления был сход, состоявший из домохозяев сельского общества. К его компетенции относилось решение дел, связанных с общественным землевладением, благоустройством, хозяйством, организацией сельского управления - выборы должностных лиц, назначение им оплаты, сборы на мирские расходы, добровольные взносы и употребление мирских капиталов. Исполнительную власть осуществлял сельский староста, он созывал сходы, председательствовал на них, мог их распустить, но полномочий у него было меньше, чем у схода.

Сельские сходы действовали до революции 1917 г. и даже в советский период. Для сельского самоуправления в стране имелись реальные условия - единый экономический интерес, компактность территории, трудовое общение. Это сближало людей и помогало прийти к единому мнению. Решения сами принимали и сами их выполняли.

Местному самоуправлению и его развитию значительное внимание уделял П. А. Столыпин, положения о местном самоуправлении входили в программные документы всех ведущих политических партий, включая РСДРП и Партию социал-революционеров, а также оказались в поле зрения депутатов Государственной Думы, начавшей свою работу в 1906 г.

После Февральской революции 1917 г. система органов управления на местах была преобразована. Временное Правительство отправило в отставку всех губернаторов и заменило их председателями губернских земских управ, которые получили звание комиссаров Временного Правительства. На местах организовывались Советы рабочих и солдатских депутатов, Комитеты общественных организаций. Эти Комитеты являлись коалиционными органами, объединявшими представителей всех слоев общества - буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы, местные Советы.

После Октября 1917 г. старые городские и земские органы местного самоуправления были упразднены.

Возрождение местного самоуправления в нашей стране началось в начале 90-х г. г. XX в. с принятием сначала Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", а затем Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Однако положения данных законов не были обеспечены материально, организационно и оказались декларативными. Местное самоуправление в Российской Федерации было установлено только в 1993 г. в новой Конституции, принципиально изменившей весь общественный строй страны. Местное самоуправление было признано Конституцией одной из форм власти народа (ст. 3) и одной из основ конституционного демократического строя России, были гарантированы его осуществление и самостоятельность в пределах его полномочий (ст. 12), закреплены конституционная модель и основы российского местного самоуправления, возможные формы его осуществления (ст. ст. 130-133). В 1995 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который закрепил понятие местного самоуправления, вопросы местного значения, органы и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, вопросы обеспечения местных бюджетов и другие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 г. и стала руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права в становлении и развитии местного самоуправления в стране. Указом Президента Российской Федерации в 1999 г. утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в России, которые определяют задачи обеспечения дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности в качестве необходимого условия становления экономически и социально развитого демократического государства.

В Российской Федерации создан Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ в соответствии с его Указом № 163 от 30 января 1999 г., который рассматривает важнейшие вопросы развития местного самоуправления в стране. При нем работает Межведомственная комиссия по подготовке предложений о государственной поддержке развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Кроме того, в России учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации в целях содействия эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями местного самоуправления.

Несмотря на принимаемые меры, становление местного самоуправления в нашей стране проходит довольно медленно и сложно. Представляется, что это обусловлено слабостью наших исторических традиций демократического местного самоуправления и длительным господством тоталитарного режима, преувеличенной верой общества во всесилие государственной власти и недооценкой значения и роли самодеятельности граждан, а также только началом формирования у нас гражданского общества и недостаточной социальной и политической культурой населения.

Кроме того, недостаточно решены, в том числе и законодательно, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. В целях устранения существенных недостатков в правовом регулировании этого важнейшего демократического института публичной власти в 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., который полностью вступит в силу с 1 января 2006 г. Данный закон вводит различия в статусе органов местного самоуправления муниципальных образований разных типов, регулирует более широкий круг отношений в данной области и более конкретно, чем прежний, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, четко разграничивает полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. Новый Закон возлагает на федеральный уровень правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти и их должностных лиц в области местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами.

Исходя из положений нового Закона, предполагается принятие федеральных законов о муниципальной милиции, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований. Вносятся предложения о создании собственной доходной базы местных бюджетов за счет эффективного использования местным самоуправлением муниципальной земли и имущества. Требуют решения и правовые проблемы муниципальной собственности - уточнение субъектов и объектов этой собственности, разграничение государственной и муниципальной собственности, в том числе на землю, отнесение имущества к объектам права собственности того или иного муниципального образования. Планируется завершить переход к адресному субсидированию малоимущих по оплате жилищно-коммунальных услуг и к установлению ответственности местных властей за качество предоставляемых услуг населению. Ставится также вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права на обращения в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушения прав и свобод населения муниципальных образований, на обжалование в судах общей юрисдикции и арбитражных судах правовых актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

Местное самоуправление в России: прошлое, настоящее, перспективы

Похожие статьи