Основные понятия и принципы местного самоуправления

В настоящее время в литературе отсутствует единое научное толкование местного самоуправления и предлагается более тридцати его определений. Для определения содержания понятия местного самоуправления целесообразно вначале рассмотреть категорию самоуправления.

Категория самоуправления неотделима от управления. Любая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление - это внешнее воздействие, "поступающее" в систему в готовом виде извне, а самоуправление - внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Быстроменяющаяся как внутренняя, так и внешняя среда оказывает существенное влияние на сочетание управления и самоуправления.

Существуют разные виды самоуправления, выделяемые в зависимости от того, кто, где, как и чем управляет. Самоуправление как способ, основанный на совместном решении людьми их общественных дел, присущ человеческому обществу со времен первобытно-общинного строя. Как социальный институт оно имело место даже в условиях абсолютной монархии XV-XVI веков. Так, черные волости, в отличие от поместных и вотчинных земель, управлявшихся приказчиками, ключниками, посельскими, "составляли самостоятельные общины и пользовались полным самоуправлением". Интересно отметить, что в начале XIII века в России выходил даже специальный еженедельный журнал "Самоуправление", являвшийся фактом городского, сельского, земского и областного общественного управления.

Институт самоуправления применяется за рубежом, в том числе в развитых странах. Самоуправление трактуется как демократизация управления, обеспечивающая работникам возможность участвовать в процессе принятия решений, влиять на положение дел в компании. При этом демократизация общества не исключает самоуправления его частей, где в качестве каждой части может рассматриваться объект любого территориального деления. Ибо демократия - это, прежде всего и главным образом, есть контроль общества за властью, тогда как управление, а вместе с тем и самоуправление предполагает выполнение и других функций. Но в этом смысле местное самоуправление включает в состав своих функций как минимум контроль действий администрации.

Любая сложная система предполагает, уже в силу своего иерархического строения, наличие самоуправления: ее подсистемы испытывают (на себе) не только внешние управляющие воздействия, но и, в меру своей самостоятельности (автономии) или независимости от центра, вырабатывают сами определенные меры - внутренние воздействия.

Так как управление есть прежде всего процесс, который складывается из последовательности фаз: получения информации, ее обработки, анализа, разработки альтернатив и предложений, принятия решения, доведения его до исполнителей и контроля, самоуправление есть такое участие в управлении, когда оно затрагивает решающую фазу управленческого процесса - фазу выбора альтернатив или принятия решения. Это первый отличительный признак самоуправления от "участия в управлении". Последнее может иметь свое место и в том случае, если будет локализовано какой-нибудь одной фазой.

В качестве второго отличительного признака наличия самоуправления должно служить то, что при самоуправлении решающий голос в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности определенной территории (вопросы стратегии, перспектив развития территории, социального развития) должен принадлежать жителям этой территории или в их лице - специальному выборному органу.

Функционирование самоуправления как самоорганизуемой системы в качестве своей исходной предпосылки требует предварительной организации его как системы, ибо самоуправление имеет объективные пределы. И задача прежде всего состоит в том, чтобы установить соответствующие границы самоуправления в иерархии систем, а затем формы и методы его реализации. Изменения в организации управления, смена форм хозяйствования, государственного и регионального управления не могут не влиять и на организацию самоуправления.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX столетий. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире, накоплен значительный опыт демократического решения местных проблем. Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу современной муниципальной деятельности, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами.

Для осуществления местного самоуправления необходимы инициатива и желание граждан заниматься местными делами, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению самостоятельно и ответственно решать местные проблемы.

Определение местного самоуправления, сформулированное Советом Европы устанавливает, что под местным самоуправлением понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Из вышеприведенного вытекают четыре сущностные характеристики местного самоуправления:

Реальное народовластие, основанное на выборности органов, наделении их соответствующими ресурсами и правом самостоятельного распоряжения ими;

Выполнение задач и функций в интересах населения, объединенного общими условиями проживания;

Осуществление всех дел под свою ответственность;

Неуклонное соблюдение законности, правовых норм.

Местное самоуправление призвано заниматься решением общих проблем жизнедеятельности населения в конкретном поселении на определенной территории. демократия самоуправление народовластие

Его задачи:

Создание условий для активного участия населения в решении местных дел;

Удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в жилищно-коммунальной, образовательной, оздоровительной, социально-культурной и иных сферах местной жизни);

Обеспечение комплексного социально-экономического развития своей территории;

Эффективное использование имеющихся местных ресурсов (сырьевых, трудовых, финансовых, рыночных и др.);

Защита интересов и прав местного самоуправления;

Охрана общественного порядка;

Конституцией Российской Федерации (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Местное самоуправление - это способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

До принятия Законов Российской Федерации о местном самоуправлении и о краевом, областном Совете (1991 год) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались "местные органы государственной власти". В тот период органов местного самоуправления не существовало, а публичная власть осуществлялась через иерархически структурированную систему государственной власти, пронизывающую всю страну (от Съезда народных депутатов до сельского Совета). Имела место жесткая соподчиненность нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы действовали под контролем коммунистической партии. Термин "местный" в отношении властных структур в этих условиях использовался для обозначения относительно менее значимого органа государственной власти.

Отличие органов государственной власти от местного самоуправления четко выделил Л. А. Велихов в своих книгах "Опыт муниципальной программы" (1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.). Он определил четыре принципиальных отличия:

1. Муниципальная власть - это власть подзаконная. В отличие от суверенной государственной власти она не может реформировать себя и действует в пределах, определенных ей властью государственной. 2. Муниципальное управление подразумевает обязательное наличие строго очерченного круга своих обязанностей, в рамках которых его решение окончательно и может быть опротестовано лишь судом. 3. В соответствии с выделенной компетенцией органы местного самоуправления должны наделяться самостоятельными ресурсами в виде доходных источников, муниципальной собственности, бюджета, муниципальных земель. 4. Обязательным признаком муниципального управления является наличие выборных органов власти.

С точки зрения анализа перечисленных признаков очевидно, что Советы не являлись органами местного самоуправления. И только два периода в их истории можно отнести к местному самоуправлению - период НЭПа и период действия Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (1991 г.).

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основываются на тех подходах к определению местного самоуправления, которые изложены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Статьями 5, 11, 66, 77 Конституции России установлено, что государственная власть в России имеет два уровня. Она осуществляется в Российской Федерации в целом и в субъектах Российской Федерации, причем оба уровня государственной власти обладают собственными компетенциями. В соответствии со статьями 12, 130, 131, 132 Конституции, в Российской Федерации также признается и гарантируется местное самоуправление. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В целом государственное устройство Российской Федерации, установленное Конституцией, представляет собой сложную общественную систему (рис.1). Ее нижним (базовым) уровнем является местное самоуправление.

Сегодняшняя Россия есть федеративное государство, в котором действуют:

Федеральная власть, обеспечивающая единство конституционного строя, территориальную целостность страны, гарантии прав человека и хозяйствующих субъектов, функционирование объектов федеральной собственности и т. п.;

Государственная власть субъектов Российской Федерации (автономных образований, республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), обладающих полномочиями власти и управления в соответствии с разделением предметов ведения с федеральными органами;

Власть местного самоуправления, основной задачей которой является реализация совместных интересов населения муниципальных образований, решение вопросов, имеющих местное значение.

Иерархия этих уровней опирается, прежде всего, на объективные территориально-географические условия, конкретно-исторический опыт развития народов и регионов, реальные социально-экономические и политические процессы взаимодействия и совершенствования субъектов общественных и государственных отношений.

Местное самоуправление - это власть организационно обособленная, подразумевающая невмешательство государства в местные вопросы жизнедеятельности людей. Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий.

При этом система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему государственного управления и занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.

Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное самоуправление является субъектом государства. Государство осуществляет правовыми нормативными актами регулирование системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных) дел, выступает как субъект государства.

Опытом многих лет доказано, что в условиях крупного государства, каковым является Россия, с многообразием географических, природно-климатических, национальных, культурных, экономических условий и особенностей регионов, возможности централизованной системы власти весьма ограничены.

Местное самоуправление в России - это система власти, которая согласно Конституции Российской Федерации "обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов".

Местное самоуправление имеет все признаки публичной власти и является в соответствии с Конституцией таковой наряду с государственной властью.

Местное самоуправление, основываясь на развитии народовластия, является важнейшим элементом демократического государственного устройства России. Местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местный референдум, собрание (сходы) граждан, муниципальные выборы и др., что значительно расширяет возможности добровольного участия населения (непосредственно или через представительные органы) в решении всех вопросов местного значения. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от "текучки", позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или региональном уровне, решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления. Из необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики.

Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что оно способствует повышению деловой активности всего дееспособного населения муниципального образования, а, следовательно, увеличивает вклад в развитие региональной и национальной экономики.

Социальное значение местного самоуправления видится, прежде всего, в том, что оно ориентировано на удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов всего населения муниципального образования.

Заметим, что в условиях, когда категорийно-понятийный аппарат находится в стадии формирования, целесообразно ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - важнейшему документу в законодательной базе местного самоуправления, принятому 28 августа 1995 года, "местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций".

Приведенное определение базируется на установках Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года. Элементы формулировок ее статей использованы в этом определении: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч.2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (ч.1, ст. 131).

Необходимо отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе № 154-ФЗ, преемственно определению, данному в предшествующем ему Законе "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.). Но в новом определении отсутствует понятие "система". Согласно ранее действовавшему закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления по всей России. Федеральный закон № 154-ФЗ исходит из возможности многообразия форм местного самоуправления.

Для понимания сущности местного самоуправления полезно сопоставить определение местного самоуправления, данное в пункте 1 статьи 2 Федерального закона с определением, приведенным в Европейской Хартии местного самоуправления.

Многое в этих определениях сходно. Это понятия самостоятельности и собственной ответственности местного самоуправления, понятия двух форм осуществления самоуправления - непосредственное (прямое) участие граждан и участие через органы местного самоуправления, определена задача местного самоуправления - обеспечение интересов населения.

Однако имеются и некоторые различия. Так, в формулировке Европейской Хартии провозглашается не только право, но и "реальная способность" органов местного самоуправления решать возложенные на них задачи. Отсутствие этих слов безусловно дефект российской формулировки, так без достаточных экономических и финансовых ресурсов, надежной законодательной базы местное самоуправление не может функционировать эффективно. То есть Федеральный закон в своем определении игнорирует в частности конституционное право населения на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Все эти компоненты сегодня находятся в процессе становления и видимо потребуется определенный период, пока местное самоуправление в России действительно станет эффективно правоспособным.

Преимуществом российской формулировки является наличие в ней понятия "вопросы местного значения" как круга полномочий местного самоуправления по сравнению с неопределенной формулировкой Европейской Хартии "значительная часть общественных дел".

В последнее время в научных кругах обсуждаются предложения об изменении определения местного самоуправления в Федеральном законе, приведения его в соответствие с Европейской Хартией. Предлагаются различные формулировки, но все они исходят из необходимости отражения того, что местное самоуправление есть форма власти (публично-властная деятельность) и что население (непосредственно или через представительные и иные выборные органы местного самоуправления) должно обладать не только правом, и реальной способностью осуществлять эту власть. Данные предложения заслуживают серьезного внимания.

Таким образом, как понятие, местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием ряда особенностей: исторических, географических, политических, экономических, национальных и др. Поэтому местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: социально-философском, политико-правовом, с функциональной точки зрения.

В настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

А) местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества; Б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; В) местное самоуправление - специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Местное самоуправление базируется на системе принципов. Принципы местного самоуправления - это обусловленные сутью народовластия коренные начала, общие идеи и правила, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, осуществляющих хозяйствование и управление местными делами на соответствующей территории.

К основным принципам местного самоуправления относятся: организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и делами государства; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех местных вопросов; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; ответственность местного самоуправления перед населением.

Следует отметить, что перечень основных принципов этим не ограничивается. Их число, важность, взаимосвязи и взаимообусловленность зависят от особенностей общественного устройства страны и избранной модели местного самоуправления.

Основные понятия и принципы местного самоуправления

Похожие статьи