Введение - Федеральный закон об отходах производства и потребления

Во всем мире одной из наиболее актуальных является проблема рационального обращения с отходами. Бесконтрольное обращение с отходами приводит к серьезным экологическим последствиям, в связи с чем во всех развитых странах принимаются специальные законодательные акты, регулирующие комплексное управление отходами (сбор, транспортировка, сортировка, обезвреживание, переработка, утилизация, ликвидация, захоронение, требования к местам складирования, правила маркировки и хранения), представляющими опасность для здоровья человека и окружающей среды, от которой зависит жизнь на Земле.

Изначально проблему бытовых отходов рассматривали в контексте обеспечения безопасности населения и окружающей среды. Вследствие этого в мире наибольшее распространение получила практика захоронения отходов как на оборудованных полигонах, так и на свалках. Такой подход обеспечивал удаление отходов из населенных пунктов, что снижало риски загрязнения и распространения инфекций.

Однако во второй половине XX века эта система оказалась несостоятельной. Стремительный рост объемов отходов и появление в их составе медленно разлагающихся фракций, таких как пластики, привели к быстрому заполнению полигонов, что требовало изъятия из обращения все новых территорий.

В то же время в бытовых отходах увеличивалось содержание вторичных ресурсов, преимущественно упаковочных материалов, которые можно использовать для производства новых товаров или получения энергии. Эти предпосылки привели к тому, что в развитых странах приоритет сместился от захоронения отходов к их переработке. Примером такого подхода может служить иерархия обращения с отходами, принятая в Европейском союзе.

В России на данный момент большую часть бытовых отходов захоранивают. Тем не менее вопрос переработки отходов становится для России очень важным, о чем свидетельствуют планируемые изменения в федеральном законодательстве. Пока же комплексные системы обращения с отходами внедряются лишь в отдельных муниципалитетах, а продвижением идеи переработки отходов занимаются преимущественно некоммерческие организации.

В 2011 году на территории Российской Федерации образовалось 52,9 млн тонн бытовых отходов. В среднем на душу населения образовалось 400 кг бытовых отходов, что соответствует уровню стран Центральной и Восточной Европы и примерно в два раза ниже уровня стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития.

В настоящий момент ни в одном регионе Российской Федерации не создана комплексная система обращения с отходами, предусматривающая минимизацию их вреда для населения и окружающей среды и стимулирующая вовлечение отходов в хозяйственный оборот.

Даже простое удаление образующихся бытовых отходов с территории поселений реализовано в регионах не в полной мере. Например, в Ярославской области доля жителей, не охваченных системой сбора и вывоза отходов, составляет более 10% в городах и около 50% в сельской местности. По данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 году треть городских округов и более половины сельских поселений не имели схем санитарной очистки. Все это приводит к образованию стихийных свалок на природных территориях вблизи населенных пунктов, в заброшенных карьерах.

Основным способом обращения с бытовыми отходами является захоронение (92-94%), небольшая часть отходов подвергается переработке (4-5%) и сжиганию (2-3%).

Необходимо отметить, что захоронение отходов зачастую осуществляется без соблюдения санитарных норм. Так, в целом по стране имеется лишь 1399 специально оборудованных полигонов для твердых бытовых отходов (ТБО), при этом количество свалок, санкционированных и несанкционированных, в разы больше -- 7 154 и более 17 500 соответственно. Суммарная площадь перечисленных объектов составляет более 50 тыс. га. [1]

Санкционированные свалки не имеют лицензии и не соответствуют требованиям природоохранного законодательства. Свалки не оборудованы должным образом: не имеют гидроизоляции, автомобильных весов, электроснабжения. Но полигонов не хватает -- и эти объекты продолжают эксплуатироваться. В целом по стране потребность в полигонах на 75% превышает имеющиеся мощности.

Как санкционированные, так и несанкционированные свалки представляют значительную опасность: размещенные на них отходы не изолированы от грунта, что может приводить к загрязнению грунтовых вод фильтратом, и не защищены от возгорания.

Переработка бытовых отходов развита слабо, несмотря на то что в крупных городах доля вторичных ресурсов в отходах составляет более 50%, что сопоставимо с показателями развитых стран. В жилом секторе, за единичными исключениями, отсутствует практика раздельного сбора бытовых отходов, что создает значительные препятствия для их дальнейшей переработки.

Некоторое количество вторичных ресурсов удается извлечь при сортировке смешанных отходов на мусороперерабатывающих комплексах при полигонах и санкционированных свалках. Как правило, выборка полезных фракций осуществляется вручную. Сотрудники, работающие на сортировке, подвергаются значительным рискам из-за наличия в смешанных отходах ртути, возбудителей инфекций, токсичных веществ.

Незначительная часть бытовых отходов поступает на переработку из пунктов приема вторичных ресурсов. Например, в Москве в 2011 году в приемные пункты поступило 27,60 тысячи тонн отходов, что составляет 0,5% от общего объема бытовых отходов города.

Сжигание -- наименее распространенный способ обращения с бытовыми отходами. На мусоросжигательные заводы поступают смешанные отходы из жилого сектора, что создает угрозу попадания в отходящие газы ртути и токсичных органических соединений, таких как бромированные пламегасители, а также образования шлаков с высоким содержанием тяжелых металлов. Особую обеспокоенность это вызывает в связи с расположением мусоросжигательных заводов в непосредственной близости от жилых кварталов.

Основной причиной существующего положения дел в области обращения с отходами является несовершенство нормативно-правовой базы и экономических механизмов. Пробелы в действующем законодательстве можно разделить на две группы: препятствия на пути организации системы сбора и удаления бытовых отходов и недостаточное стимулирование переработки отходов. [2]

В сельских поселениях, в отличие от крупных городов, система сбора и удаления отходов зачастую отсутствует. Одной из причин этого является неэффективное разделение полномочий между муниципальными и региональными властями. Согласно федеральным законам 89-ФЗ и 131-ФЗ, организация сбора и вывоза бытовых отходов относится к вопросам местного значения поселения, но эти обязанности не подкрепляются соответствующим финансированием. Также, в соответствии с указанными законами, организация переработки бытовых отходов является прерогативой муниципальных районов. Однако на практике достаточными полномочиями и ресурсами, в том числе по привлечению инвестиций для реализации этих целей, обладают лишь субъекты федерации.

Другим важным аспектом проблемы является отсутствие ответственности для физических лиц за отсутствие договора о вывозе отходов. На практике это приводит к тому, что жители коттеджных поселков и садовых товариществ оставляют отходы на стихийных свалках.

Для крупных городов наиболее остро стоит вопрос переработки образующихся отходов, однако эта практика не поддерживается существующим законодательством. Так, извлечение из отходов полезных фракций не поощряется. В частности, не введен запрет на захоронение и сжигание вторичных ресурсов. Также отсутствует налог на сжигание отходов и размещение их на полигонах, что приводит к установлению низких тарифов на захоронение. В данных условиях мусоровывозящим компаниям оказывается выгоднее вывозить отходы на полигоны, чем передавать их переработчикам.

Компании, осуществляющие переработку отходов во вторичное сырье или товары, в данный момент не получают государственной поддержки. Статья 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды", предписывающая предоставление предприятиям налоговых льгот при использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, на практике не применяется. Отсутствует государственный заказ на продукцию из отходов. Серьезным недостатком российского законодательства также является отсутствие ответственности производителей и импортеров за переработку товаров, утративших потребительские свойства.

Еще в 2008 году на высшем уровне была поставлена задача создать отходоперерабатыващую отрасль в кратчайшие сроки. Однако только в последние два года были предприняты шаги, свидетельствующие о намерении государства создать комплексную эффективную систему обращения с отходами.

На момент написания статьи был подготовлен ко второму чтению проект Федерального закона №584399-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", содержащий поправки, направленные на совершенствование системы управления потоками отходов и обеспечение экологической безопасности, а также развитие экономических механизмов для стимулирования переработки отходов. [3]

Также разработан законопроект о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, определяющий механизмы установления, оценки и ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой и текущей хозяйственной деятельностью.

Предлагается перераспределить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по организации обращения с твердыми отходами. В частности, передать полномочия по организации сортировки, переработки, обезвреживания и захоронения отходов на уровень субъектов Российской Федерации.

* Вводится иерархия способов обращения с отходами, в соответствии с которой приоритет отдается предотвращению образования отходов и их вторичной переработке. * Планируется поэтапное введение запрета на захоронение ряда вторичных ресурсов (бумага, ПЭТФ, металлы, стекло и др.) и налаживание их раздельного сбора. * Вводится механизм залоговой стоимости тары. * Предлагается заменить лицензирование созданием саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами. * Планируется введение принципа расширенной ответственности производителя и импортера товаров за обеспечение использования, обезвреживания и (или) захоронения своей продукции, утратившей потребительские свойства.

Значительная часть опасений и вопросов вызваны тем, что в поправках [4] многие важные детали не прописаны, а отданы на дальнейшее усмотрение Правительства РФ или Министерства природных ресурсов РФ. Например, правительство будет в дальнейшем определять перечень продукции (за производство и импорт которой придется платить), размеры, порядок расчета и уплаты отчислений и т. д. Не прописаны условия, при которых предприятие сможет утилизировать отходы самостоятельно и не платить деньги в фонд, это должно сделать в дальнейшем федеральное ведомство (Минприроды).

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, являющейся основой жизни на Земле.

Этот Закон призван способствовать формированию и укреплению экологической безопасности и устойчивого развития на территории РФ, сохранению биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений.

В соответствии с Законом одним из основных принципов охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Закон регламентирует обязательное проведение государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Речь, таким образом, идет о предотвращении экологически вредного воздействия на природную среду и здоровье человека хозяйственной деятельности. Проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат. Экологический контроль за объектами хозяйственной деятельности осуществляют органы государственной власти РФ или субъектов РФ. При этом население должно быть обеспечено достоверной информацией о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране и о фактах хозяйственной деятельности, создающей угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан.

Одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды, предусмотренных законом, является плата за негативное воздействие на окружающую среду. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и на водосборные площади; размещение отходов производства и потребления и некоторые другие.

Весьма важно, что государство поддерживает предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях охраны окружающей среды, посредством установления налоговых и других льгот.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности Закон предусматривает установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

Весьма важно, что Закон запрещает ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ до уровня предельно допустимых нормативов. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды.

Для обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной деятельности на территории РФ проводится экологическая сертификация - обязательная или добровольная.

Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Настоящий Закон регламентирует санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, устанавливающие критерии безопасности и безвредности жизнедеятельности человека.

В соответствии с Законом все предприятия обязаны осуществлять производственный контроль за выполнением санитарных правил. В случае несоблюдения санитарных правил может быть приостановлена эксплуатация действующих предприятий, а также прекращены работы по проектированию и строительству новых объектов.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" регламентирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на решение вопросов охраны окружающей среды посредством предупреждения негативного воздействия на нее хозяйственной деятельности.

Экологическая экспертиза устанавливает:

-соответствие намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям; -допустимость реализации объекта экологической экспертизы (на основе оценки последствий реализации объекта с точки зрения воздействия на окружающую среду).

Основными объектами экологической экспертизы являются:

-проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду; -проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; -технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения объектов хозяйственной деятельности (в том числе проекты международных договоров, проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги. [5]

В РФ различают два вида экологической экспертизы: государственную экологическую экспертизу; общественную экологическую экспертизу.

Государственную экологическую экспертизу организуют и проводят на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией и содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду соответствующей хозяйственной деятельности и о возможности реализации объекта.

За качество экспертизы отвечают эксперты; эксперты независимы при осуществлении ими своих полномочий и обязаны учитывать передовые достижения отечественной и зарубежной науки и техники при анализе экспертируемых материалов.

Государственная экологическая экспертиза обязательно проводится до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Она может проводиться независимо от государственной экологической.

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" определяет государственную политику в области обращения с отходами производства и потребления и призван содействовать предотвращению отрицательного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека при обращении с ними, а также максимальному вовлечению их в хозяйственный оборот в качестве дополнительного источника сырья.

В соответствии с Законом основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:

-приоритет охраны окружающей среды; -научно обоснованное сочетание экономических и экологических интересов общества; -создание и внедрение малоотходных технологических процессов; -комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов на основе замкнутых технологических циклов; -использование механизмов экономического стимулирования для вовлечения отходов в хозяйственный оборот; -государственный надзор и контроль за соблюдением установленных санитарных правил, гигиенических нормативов и норм экологической безопасности при обращении с отходами; -защита национальных интересов и участие в международном сотрудничестве в области обращения с отходами.

При обращении с отходами, в соответствии с Законом регламентируются требования при проектировании, строительстве и реконструкции объектов хозяйственной деятельности, при эксплуатации производств, при размещении отходов, при очистке населенных пунктов от ТБО. Особые требования регламентируют обращение с опасными отходами (содержащими в своем составе вещества, для которых характерно одно из опасных свойств - токсичность, инфекционность, взрывоопасность, пожароопасность, высокая реакционная способность).

Из зарубежных стран ведущими в области природоохранной деятельности являются страны ЕС, Япония, США и некоторые другие.

Основными принципами природоохранного законодательства Европейского Союза являются:

-защита окружающей среды и улучшение ее качества; -защита здоровья населения; -сохранение и рациональное использование природных ресурсов.

В 1960 г. создано Европейское агентство по защите окружающей среды.

В отношении отходов принята специальная резолюция, которая содержит пять пунктов:

-предотвращение образования отходов; -переработка и повторное использование отходов; -оптимизация захоронения отходов; -совершенствование систем переработки отходов; -устранение ущерба от отходов.

В 1965 г. Конгрессом США был принят Закон об удалении твердых отходов - первый федеральный правовой акт, направленный на поддержку экологически рациональных методов удаления отходов. Позднее данный Закон был дополнен законами о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов. [7]

В 60-е годы в США появилась экологическая экспертиза. Ее основное назначение - оценка технологий, ожидаемого воздействия проекта на природную среду, экологического риска.

В США создано Агентство по охране окружающей среды (ЕРА -- Environmental Protection Agency).

Основные функции ЕРА:

-совершенствование законодательства по охране окружающей среды; -систематический контроль деятельности фирм, занимающихся обезвреживанием промышленных отходов; -организация и выполнение работ на аварийных свалках опасных отходов.

В соответствии с разработанными ЕРА правилами сбора, переработки и сокращения количества твердых отходов рецикл отходов включен в новое законодательство США по сжиганию ТБО. В частности, установлена норма в 25% отходов, которые обязательно должны быть рассортированы перед сжиганием. При этом выделяются специальные кредиты на работы, связанные с организацией сортировки отходов для повторного использования бумаги, картона, стекла, черных и цветных металлов, пластмассы и других ценных материалов. [8]

Основная законодательная тенденция в США -- стимулирование программ ресурсосбережения и минимизации количества отходов в местах их образования.

Специальные законодательные акты по охране окружающей среды, базирующиеся на новейших технологических достижениях, регламентируют в США деятельность отдельных отраслей промышленности.

Например, размещение отходов горного производства и проектирование для них площадок регулируются двумя законами - Законом об охране и использовании недр и Законом об открытых горных работах и рекультивации земель.

Серьезное внимание в США уделяют работе с населением. Во избежание противодействия со стороны общественности при размещении на той или иной территории промышленных объектов постоянно проводится объективная разъяснительная работа, формирующая позитивное общественное мнение. В ряде штатов созданы независимые комиссии, которые организуют публичные слушания проектов. Считается, что возможные недостатки размещения проектируемых объектов, связанные с особенностями местности или близости жилья, должны быть нивелированы за счет усиленной инженерной подготовки и надежных мер эксплуатации, что учитывают природоохранные органы штатов, выдающие разрешение на строительство и эксплуатацию объектов. Практика показывает, что соответствие проекта стандартам охраны окружающей среды часто не убеждает население, поэтому целесообразнее ставить на обсуждение конкретные меры по охране окружающей среды и их предполагаемые результаты.

Большая роль при решении природоохранных вопросов отводится формированию экологически мыслящего общества.

В 1990 г. в штате Миннесота принят Закон об экологическом образовании. Его основная цель - научить граждан, начиная со школьного возраста, понимать причинно-следственные связи между обществом и окружающей природной средой и быть способными принимать альтернативные решения, благоприятные с экологической точки зрения. [9]

Следует отметить, что законы и правовые нормы сами по себе не создают новый экологический порядок в обществе. Очевидно, этому может способствовать только определенная система общественных отношений и высокий уровень культуры населения.

Для реального осуществления эффективной природоохранной политики необходимо выполнение нескольких условий: целенаправленность и непрерывность действий, комплексный подход, подготовка специалистов, придание экологической проблеме ранга первостепенной задачи, финансовое и научно-техническое обеспечение природоохранной деятельности.

Можно констатировать, что за последнее двадцатилетие произошла переориентация в решении экологических проблем - от контроля за загрязнением к предупреждению загрязнения.

Стимулирование внедрения и развития природоохранных технологий означает, что для многих стран экологически чистые технологии стали жизненно необходимыми. [10]

В последние годы проблема отходов вызывает все больший общественный резонанс. Причиной этого является повышение информированности населения об опасности отходов для здоровья человека.

На территории Российской Федерации действуют как международные, так и российские некоммерческие организации, работающие в сфере пропаганды грамотного обращения с отходами: Гринпис, движение "Мусора. Больше. Нет", Коалиция "PRO Отходы", движение "РазДельный сбор", Зеленое движение России ЭКА. Основными направлениями работы общественных организаций являются ликвидация стихийных свалок, пропаганда раздельного сбора отходов, просветительская деятельность. Неспособность муниципальных образований организовать сбор и вывоз бытовых отходов приводит к появлению свалок в местах отдыха, вблизи поселений, в заброшенных карьерах. Движение "Мусора. Больше. Нет" борется с этой проблемой путем проведения акций по уборке с привлечением отдыхающих и местных жителей. В 2012 году движение организовало всероссийскую акцию "Сделаем", в рамках которой более 85 000 человек убрали с природных территорий 1 900 тонн мусора.

Альтернативный способ борьбы со свалками предложил проект Ecofront. ru. С помощью этого приложения можно отправлять жалобы в государственные органы, прилагая к ним фотографии замусоренных территорий.

Важной частью работы общественных организаций является пропаганда раздельного сбора и переработки отходов. Так, Гринпис создал карту пунктов приема вторичных ресурсов для ряда городов России. Движения "РазДельный сбор" [11] и ЭКА регулярно проводят акции по приему от населения бытовых отходов. Проект "Разделяй и здравствуй!" [12] организует раздельный сбор отходов на массовых мероприятиях: фестивалях и ярмарках. Целью таких акций является привлечение внимания к проблеме отходов и просвещение населения. В ряде городов инициативными группами и некоммерческими организациями налажен сбор макулатуры в общественных местах: возле супермаркетов (фонд "Зеленый лист", Волгоград), в библиотеках (движение "Мусора. Больше. Нет. Калининград"). [14] Некоммерческие организации также являются для населения источником актуальной информации о проблеме отходов. В 2008 году Гринпис опубликовал исследование Игоря Бабанина "Мусорная революция", в котором проанализированы преимущества и риски различных способов обращения с отходами. В 2012 году Коалиция "PRO Отходы"1 открыла в Москве эколого-просветительскую площадку "Центр экономии ресурсов на Флаконе", где регулярно проводятся семинары по грамотному обращению с отходами, а также работает пункт приема вторичных ресурсов. Коалиция разработала и опубликовала ряд информационных материалов по проблеме отходов [15].

Настоящий Закон определяет правовые основы в области обращения с отходами производства и потребления, дополняет, уточняет, конкретизирует и адаптирует положения Федерального закона "Об отходах производства и потребления" к условиям Краснодарского края в целях предотвращения, снижения отрицательного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека, окружающую среду, а также ресурсосбережения и вовлечения отходов производства и потребления в повторный хозяйственный оборот.

Закон Краснодарского края от 13марта 2000г №245-К3

Об отходах производства и потребления. Принят Законодательным Собранием Краснодарского Края 29 февраля 2000г.

Введение - Федеральный закон об отходах производства и потребления

Похожие статьи