Гражданский контроль как форма участия гражданского общества в противодействии коррупции - Российская антикоррупционная политика

Контроль, как известно, выступает в качестве одной из основных функций государственного управления: он позволяет не только выявить недостатки, но и предотвратить появление новых, найти альтернативные пути развития.

Функциональное назначение контроля определяет многообразие его видов. Виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического, развития государства, режима властвования, а также от юридических традиций уровня правового сознания А. П. Кривец. К вопросу о гражданском контроле в современной России как механизме взаимодействия власти и общества. Научные ведомости. Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 19 (90). Выпуск 16.

В широком смысле контроль бывает двух видов: внутренний (государственный), который осуществляется самими органами власти по отношению к исполнителям, и внешний (общественный), который является формой обратной связи в системе государственного управления Там же..

О необходимости так называемого гражданского или общественного контроля говорят практически все исследователи и политики, занимающиеся изучением проблем противодействия коррупции и взаимодействия общества и государства.

В сегодняшней России система сдержек и противовесов работает неэффективно, что выражается в доминировании исполнительной власти. Это способствует различным злоупотреблениям с ее стороны, государственные и общественные интересы подменяются интересами конкретных чиновников. Контролировать их деятельность с помощью конституционных механизмов уже невозможно. Поэтому возникает вывод: сами органы государственной власти не могут осуществлять контроль за своей деятельностью - этой прерогативой нужно наделить институты гражданского общества, которые могли бы осуществлять общественный контроль за исполнением решений, мониторить законодательство и правоприменение, осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу законов и законопроектов. Полностью искоренить коррупцию в России невозможно, но можно значительно снизить, создавая условия, при которых риск потерять все был бы гораздо выше выгоды от участия в коррупционных схемах.

Сущность гражданского контроля в борьбе с коррупцией заключается в участии институтов гражданского общества в этом процессе путем осуществления контроля за государственной деятельностью в сфере противодействия коррупции (Общественная палата, НКО, центры публичной политики и др.), а также с помощью собственных ресурсов (независимая антикоррупционная экспертиза).

В указе Президента РФ "О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 г." Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 "О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции" от 13 марта 2012 г. [Электронный ресурс]: Консультант плюс. URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=127127 (дата обращения: 11.05.2012) говорится о необходимости в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, который определял бы полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

Далее будет проведен анализ проекта Федерального закона "Об общественном контроле в Российской Федерации" в рамках историко-политологического подхода к пониманию права. Он позволит уяснить содержание законодательной воли в связи с исторической обстановкой издания акта, расстановкой политических сил и факторами социально-экономического и политического характера. Основной смысл его сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой та или иная норма была принята, и установлению социально-политических мотивов ее издания. Общая теория права и государства. Под ред. доктора юр. н, проф. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001.

При анализе законопроекта в качестве эмпирического материала использовались данные, полученные в результате проведения фокусированных глубинных полу-структурированных интервью с экспертами, представителями крупных общественных организаций, а также экспертные мнения членов Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, собранные в ходе выездного заседания по проекту данного закона.

Согласно статистике Министерства Юстиции РФ, Департаментом конституционного законодательства в период с 1 января по 30 апреля 2013 года было рассмотрено 123 заявления об аккредитации в качестве независимых экспертов, что почти на 90% больше в сравнении с аналогичным периодом прошлого года: из них 108 обращений от физических лиц (+100,0%) и 15 от юридических (+36,4%). Сведения о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по противодействию коррупции. [Электронный ресурс]: Сайт Министерства Юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust. ru/activity/statistics (дата обращения: 27.05.2013)

Как видно из официальной статистики, в последнее время наблюдается рост активности граждан и общественных организации в проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Однако, как отмечают эксперты, в целом по стране вовлеченность невысока и носит локальный характер. Несмотря на то, что российское законодательство предусматривает возможности для участия структур гражданского общества в противодействии коррупции, до сих пор не прописаны реальные механизмы учета результатов такого участия.

В условиях, когда в современной России нарушен механизм разделения властей, отсутствует контроль на всех уровнях, явное доминирование исполнительной ветви приводит к тому, что интересы всего общества подменяются частными интересами конкретных чиновников, а коррупционное государство показывает неспособность собственными силами бороться с коррупцией, разрабатывается проект Федерального Закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Официальная позиция разработчиков данного законопроекта вполне ясна: принятие закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" есть демонстрация политической воли президента и руководства последовательно развивать демократические принципы в управлении. Кроме того, как отмечает советник президента РФ по правам человека Федотов М. А: "Общество хочет проявить гражданскую активность и контролировать процессы, проходящие в стране, но абсолютно лишено навыков самоорганизации. Надо им помочь - создать правовую базу для общественного контроля... Общественный контроль - это непосредственная производная права каждого гражданина на участие в жизни государства". Выступление на выездном заседании Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека по проекту ФЗ "Об основах общественного (гражданского контроля) в РФ" в Санкт-Петербурге. Дата заседания: 12.04.2013.

Теоретические, практические и правовые предпосылки для принятия указанного нормативно-правового акта прописаны в его Концепции. Согласно теоретическим предпосылкам, "общественный контроль является конституционно-правовым институтом, составляющим важный элемент демократической модели общества". Концепция проекта Федерального закона "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации". [Электронный ресурс]: Сайт Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www. president-sovet. ru/chairman/materials/draft_federal_law/the_concept_of_the_draft_federal_law. php (дата обращения: 27.05 2013) Он должен использоваться для обеспечения сбалансированного функционирования аппарата государственной власти.

Практические предпосылки связаны с тем, что фактически при отсутствии политической конкуренции, а также зависимости и подконтрольности большинства СМИ необходимо на законодательном уровне укреплять институциональную основу гражданского контроля. "Правовой основой института общественного (гражданского) контроля должна стать система нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, связанных в единую отрасль законодательства - законодательство об общественном (гражданском) контроле - с помощью структурообразующего федерального закона, устанавливающего базовые правила организации и осуществления общественного контроля". Там же.

Как известно, в некоторых регионах уже давно были приняты свои законы "Об общественном контроле" (Пермский край, Ульяновская область). При анализе системы антикоррупционного законодательства в этой работе ранее делался акцент на опережающем развитии регионального уровня над федеральным и было выявлено, что принятие структурообразующего федерального закона приведет к необходимости согласования регионального законодательства.

Правовые предпосылки принятия законопроекта связаны с тем, что сегодня в нашей стране действует достаточно много нормативно-правовых актов, которые так или иначе регулируют осуществление общественного контроля в разных сферах. В первую очередь, это Федеральные законы № 32 "Об Общественной палате Российской Федерации" и ФЗ № 76 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Это положения об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, законы субъектов о региональных общественных палатах и т. д. "Столь широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях". Концепция проекта Федерального закона "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации". [Электронный ресурс]: Сайт Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www. president-sovet. ru/chairman/materials/draft_federal_law/the_concept_of_the_draft_federal_law. php (дата обращения: 27.05 2013)

Надо сказать, что необходимость принятия такого систематизирующего закона назрела уже давно, и реальная ситуация в полной мере отражена законодателем в концепции проекта закона. Все опрошенные эксперты (в т. ч. и члены Совета) высказываются положительно о подобной инициативе, однако указывают на ряд существенных недостатков законопроекта, в числе которых - наличие коррупциогенных норм.

В целом, проект не содержит принципиально новых возможностей для граждан реально контролировать власть. Так, под общественным контролем понимается "деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля". Такие формы контроля уже предусмотрены действующим законодательством.

Показательна статья 9 настоящего законопроекта, которая предусматривает обязанности объектов контроля, требуя:

    - содействовать осуществлению общественного контроля; - обеспечить доступность информации о своей деятельности, представляющей общественный интерес; - рассматривать запросы субъектов общественного контроля; - рассматривать отчеты об итогах осуществления общественного контроля и в установленные сроки направлять мотивированные ответы о результатах их рассмотрения.

Очевидно, что кроме пункта 2 данной статьи, проектом не предусмотрено иных возможностей для требования документов, подлежащих проверке. Выходит, декларируемое право проверки вовсе не подкрепляется обязанностью объекта контроля его обеспечить.

Под огромным знаком вопроса остается финансирование деятельности по общественному контролю. Ни о каких источниках в проекте закона речи не идет. Так, участники выездного заседания Совета высказывали предположения о том, что до какого-то уровня можно осуществлять гражданский контроль на общественных началах, но в дальнейшем - финансирование необходимо. Но в тексте проекта закона не ясно, из каких источников будет финансироваться такая деятельность. На что один из разработчиков закона, Дискин И. Е. ответил, что "общественный контроль не должен финансироваться из бюджета, за исключением деятельности ресурсного центра. Нужна специализированная система грантовой поддержки такой идеи". Выступление на выездном заседании Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека по проекту ФЗ "Об основах общественного (гражданского контроля) в РФ" в Санкт-Петербурге. Дата заседания: 12.04.2013. Это предложение несколько неконструктивно хотя бы потому, что один из основных субъектов общественного контроля - Общественная палата - не может получать гранты.

Крайне размытой выглядит статья 15, которая гласит, что любой гражданин, который действует в общественных интересах, наделяется правом осуществлять общественный контроль. Начнем с того, что в проекте нет четкого определения общественного интереса, не ясно, по каким критериям можно выявить добросовестного контролера, который действует в исключительно общественных интересах. Все это делает общественный контроль лишь формальным и создает пространство для злоупотреблений со в интересах отдельных групп, в частности, бизнес структур.

По-прежнему неразрешенным остается вопрос о результатах проверок общественных контролеров - они снова, по сути, носят рекомендательный характер.

Ряд экспертов, кроме всего прочего, высказывают опасения, не превратится ли в дальнейшем закон "Об общественном контроле" в закон о государственном контроле за контролем общественным?

Алексей Шляпужников, заместитель директора по региональному развитию ТИ-Р, оценивает законопроект следующим образом: "По первому тексту закона, который был разработан непосредственно самим гражданским обществом, гражданский контроль был реально возможен. Во втором варианте, представленном Комитетом, эта функция возлагается на искусственно созданные структуры. Создаются некоторые над - институциональные формы, на которые перекладывается гражданский контроль. И, таким образом, для реального гражданского общества устанавливается отдельный фильтр, барьер: чтобы включиться в эти структуры, субъекты обязаны каким-то образом запросить согласие на включение себя у власти... По сути, это закон о легальном государственном контроле о недопущении гражданского контроля. Власти подменяют его, как общественная палата подменяет реальный парламентаризм в регионах. Это не только имитация деятельности, а подмена существующей нарождающейся снизу потребности в гражданском контроле своим собственным государственным институтом и создание барьера для реального контроля". По материалам интервью от 01.06.2013.

Интересна такая экспертная точка зрения на анализируемый законопроект с использованием историко-политического толкования, которую можно описать следующим образом. Несмотря на то, что классово и социально власть относительно однородна, внутри нее функционируют разные группы интересов. Чтобы разрешать противоречия между акторами в органах власти без широкого народного возмущения, нужен ручной механизм - и здесь работает общественный контроль. Таким образом, власть убивает сразу двух зайцев: с одной стороны, создает видимость реального эффективного участия граждан в осуществлении контроля за государственными органами, с другой - разрабатывает манипулятивный механизм для лоббирования определенных интересов внутри элиты.

Что касается принципиально новых возможностей для общественного контроля со стороны отдельных лиц и институтов гражданского общества, то они носят, скорее, теоретический характер: это введение некоего правового статуса для активных граждан и возможность дополнительного давления на чиновников исполнительной власти.

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, основные выводы можно структурировать путем технологии SWOT-анализа, который позволит рассмотреть его в тех же рамках историко-политологического подхода. SWOT - метод стратегического анализа, активно использующийся в менеджменте для оценки конкурентоспособности компании или продукта. Смысл его достаточно прост и сводится к анализу внутренних и внешних факторов влияния, а также сильных и слабых сторон организации для оценки долгосрочных перспектив.

В таблице 1 контекст, в котором разрабатывался законопроект, а также его достоинства и недостатки, распределены по четырем переменным:

S - преимущества - сильные внутренние характеристики проекта;

W - недостатки, слабые стороны;

О - возможности - благоприятные факторы внешней среды, влияющие на эффективность применения проекта;

Т - угрозы внешней среды, снижающие эффективность применения закона.

Таблица 1

Внешняя среда

Сильные стороны

Слабые стороны

Возможности (О)

Угрозы (Т)
    1. рост активности гражданского общества 2. существующее региональное законодательство (реальные практики правоприменения)
    1. недостаточный уровень самоорганизации гражданского общества 2. недобросовестная конкуренция 3. ГК как инструмент урегулирования отношений групп интересов внутри властных структур 4. подмена реального института ГК структурой, лояльной государству

Внутренняя среда

Преимущества (S)

Недостатки (W)
    1. систематизация законодательства в сфере ГК 2. правовой статус для активных граждан 3. возможность дополнительного давления на исполнительную власть 4. легальное определение общественного интереса
    1. коррупциогенные (бланкетные и отсылочные) нормы 2. рекомендательный характер результатов ГК 3. не прописаны источники финансирования ГК 4. не установлена ответственность за неисполнение требований субъектов ГК 5. отсутствие гарантий прав субъектов 6. необходимость создания дополнительных НПА, регулирующих ГК в отдельных сферах

Приведенный анализ говорит о том, что проект закона в настоящем виде не должен быть принят, он требует существенной доработки с учетом поправок, предложенных представителями гражданского общества. О перспективах принятия ФЗ "Об общественном контроле в Российской Федерации" все опрошенные эксперты сходятся во мнении, что настоящий законопроект будет принят с небольшими поправками сугубо косметического свойства.

Похожие статьи




Гражданский контроль как форма участия гражданского общества в противодействии коррупции - Российская антикоррупционная политика

Предыдущая | Следующая