Правовые основы и система государственного регулирования туризма в Российской Федерации - Тенденции развития международного туризма в РФ

С начала 1990-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью рынка международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма становится разработка современного, всеобъемлющего законодательства с учетом норм международного права и законодательств ближайших государств - стран СНГ и Европы.

В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" туризм вместе с санаторно-курортной сферой является частью социальной сферы Российской Федерации, то есть особым предметом жизнедеятельности и общественных отношений (социальных связей) в рамках удовлетворения ключевых духовных и иных нематериальных потребностей граждан (поддержание нормальной жизни и деятельности, восстановление работоспособности, развитие интеллектуальных способностей и т. д.). Социальные отношения в сфере туризма возникают по поводу реализации основополагающих неимущественных прав туристов (право на отдых и досуг, право на свободу передвижения, право на санаторно-курортное лечение, право на доступ к культурным ценностям и др.).

В соответствии со ст. 2 Закона о туристской деятельности законодательство РФ о туристской деятельности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Среди федеральных нормативно-правовых актов различного уровня и различной юридической силы, образующих систему правового регулирования общественных отношений в сфере туризма, представляется возможным выделить следующие акты.

1. Конституцию Российской Федерации Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398., которая формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования и в целом является базой всего законодательства в области туризма. Так, положениями ст. 27 Основного закона закреплено право каждого на свободу передвижения на территории Российской Федерации, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что развитие законодательства в области туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37 Конституции РФ).

Также право на туризм вытекает из иных конституционных норм: при совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44); неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42); право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

    2. Гражданский кодекс РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изм. и доп. от 06.04.2015) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 06.04.2015, с изм. от 07.04.2015) // СЗ РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410., который регламентирует основные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защищает экономические и личные права граждан, устанавливает правила об имущественном и рыночном обороте, "регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и договорных отношений в сфере туризма". 3. Федеральный закон от "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 03.05.2012) СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5491., который определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка на территории России, а также регулирует отношения, которые возникают при реализации права российских граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. Указанный нормативный акт является специальным законом по отношению к ГК РФ. 4. Закон РФ от 07.02.1992 г. №2300-I "О защите прав потребителей" (с изм. и доп. от 01.07.2014) СЗ РФ. - 1996.- № 3. - Ст. 140.. 5. Федеральный закон от 15.08.1996 г. №114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (действ. ред. от 12.03.2015) СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4029.. 6. Закон РФ от 01.04.1993 г. №4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (действ. ред. от 31.12.2014) Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст. 594.. 7. Постановления Правительства РФ: от 31 декабря 2004 г. №901 Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму: Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 (ред. от 28.04.2015) // СЗ РФ. - 2005. - № 2. - Ст. 159.; от 18 июля 2007 г. № 452 Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта: Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 (ред. от 17.10.2014) // СЗ РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3942., утвердившее Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, основные положения которых регламентируют:
      А) требования к организации деятельности туроператора и турагента; Б) порядок заключения, изменения, исполнения и прекращения договоров реализации турпродукта; В) условия, относящиеся к существенным условиям договора и подлежащие обязательному включению в него; Г) порядок доведения до потребителей полной и достоверной информации о туристском продукте; Д) порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта, и, наконец, прописываются условия контроля и надзора за соблюдением этих Правил.

Кроме того, для повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став подобием знака качества. Как показывает международная практика, наличие "звезд" у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. Сейчас эта система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

Система классификации пляжей получила положительные отзывы российских и международных экспертов, руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться Горовой Н. К., Горовой К. Э. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере туризма в РФ // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. - 2009. - № 4 (148). - С. 73..

Помимо федерального уровня, законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. Во многих субъектах РФ существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (как правило, такие законы носят названия "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т. д.).

Кроме того, в настоящее время в субъектах РФ реализуются региональные целевые программы развития туризма, а также концепции развития туризма. В качестве примеров нормативно-правовых актов регионального уровня, регламентирующих туристическую деятельность, можно привести следующие акты: Закон Московской области от 26.12.2014 № 186/2014-ОЗ "О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области" (ред. от 13.03.2015) Ежедневные Новости. Подмосковье. - 2015. - № 6., Постановление администрации городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 29.12.2014 № 598-ПД "Об утверждении Правил размещения и содержания информационных конструкций на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области" Дмитровский вестник. - 2015. - № 3., Постановление Правительства Архангельской области от 02.09.2014 № 351-пп "Об утверждении Концепции развития туризма в Архангельской области" Волна. - 2014. - № 35..

В рамках действующих федеральных программ (например, "Юг России (2014 - 2020 годы)" СЗ РФ. - 2014. - № 2 (часть I). - Ст. 121.) осуществляется формирование условий для развития реального сектора экономики через развитие туристической отрасли.

Постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 утверждена Федеральная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" (действ. ред. от 18.12.2014) СЗ РФ. - 2011.- № 34. - Ст. 4966., целью которой является повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. Задачами внедряемой программы являются: развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Следует отметить, что основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Как отмечает М. В. Вишняк, государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране Вишняк М. В. Государственное регулирование сферы туризма // Интеллектуальный потенциал XXI века: ступени познания. - 2012. - № 10-1. - С. 102..

По мнению Д. С. Тимошенко, государственное регулирование туризма - это деятельность органов государственной власти региона по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития Тимошенко Д. С. Совершенствование механизма государственного регулирования в туризме Российской Федерации // Экономические и гуманитарные науки. - 2011. - № 1 (228). - С. 17..

В целом можно отметить, что принцип государственного регулирования туристской деятельности России заключается в следующем. Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики страны, содействует ее развития, определяет и поддерживает приоритетные направления в туристской отрасли, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентств.

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом:

    - созданием нормативных и правовых актов, направленных на упорядочение и совершенствование отношений в сфере туристской индустрии; - содействием в продвижении турпродукта на внутреннем и мировом туристских рынках; - прямыми бюджетными ассигнованиями на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма; - защитой прав и интересов туристов, обеспечением их безопасности; - созданием благоприятных условий для инвестиций, налогового и таможенного регулирования Дзилихова А. А., Павлушкина М. В. Государственное регулирование сферы туризма // Ученые записки Российской Академии предпринимательства. - 2013. - № 35. - С. 134..

В настоящее время приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по туризму. На этот государственный орган возложены также функции информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, осуществления продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках и др. (п. 5 Постановления Правительства РФ от 31.12.2004 № 901).

Концептуально государственное регулирование сферы туризма в России осуществляется в трех основных направлениях: законодательном, административном и экономическом (табл. 1), каждый из которых предусматривает выполнение ряда задач определенными органами государственной власти Анкваб А. Р. Экономические меры государственного регулирования в сфере туризма // Поколение будущего: Взгляд молодых ученых - 2014 сборник научных статей 3-й Международной молодежной научной конференции: в 2-х томах. Отв. ред. А. А. Горохов. - 2014. - С. 34..

Важное значение в законодательном направлении имеет создание свободных экономических зон и территорий приоритетного развития в тех регионах России, которые имеют значительный туристический потенциал. Функционирование свободных экономических зон и территорий приоритетного развития создаст условия для активизации инвестиционной деятельности, развития туристической инфраструктуры, повышения уровня качества предлагаемых услуг, объемов обслуженных туристов и соответственно доходов основных участников туристического рынка, развития сферы туризма в целом.

Таблица 1

Концептуальные направления государственного регулирования сферы туризма

Миссия - повышение благосостояния страны и населения за счет создания конкурентоспособной туристической инфраструктуры в отдельных регионах и по всей территории

Цель - создание в России высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса за счет оптимизации процессов сохранения и рационального использования природно-рекреационных и историко-культурных ресурсов

Направления регулирования

Законодательные

    - Утверждение действенных стратегических программ развития туризма с определением особого статуса туризма, приоритетности туризма; - Создание свободных экономических зон и территорий приоритетного развития; - Совершенствование норм сертификации и стандартизации услуг, системы лицензирования; - Оптимизация процедур ведения реестра территорий сферы туризма; - Налаживание отношений партнерства с иностранными государствами по обмену опытом по поводу строительства и развития туризма; - Упрощение земельного законодательства (отвод земельных участков для строительства объектов туристической инфраструктуры, нормативы в арендных отношениях); - Проведение тендеров на использование в целях туризма заповедных территорий; - Регулирование процедур визового оформления и получения загранпаспортов.

Административные

    - Распределение полномочий специализированных органов управления туризмом; - Аудиторские проверки туристических субъектов; - Разработка действенных программ привлечения инвестиций; - Создание баз данных основных деятелей туристического рынка; - Формирование современной системы статистических показателей; - Повышение эффективности подготовки специалистов сферы туризма; - Активизация рекламно-информационной политики государства и регионов, популяризация на международном и национальном уровнях; - Разработка новых туристических маршрутов в условиях взаимодействия с учреждениями культуры.

Экономические

    - Обеспечение условий кредитования, субсидирования субъектов туризма, созданы в направлении предложения социальных туристических услуг; - Льготное налогообложение субъектов туризма, осуществляющих значительный вклад в развитие внутреннего и въездного туризма; - Финансирование научных исследований по разработке технологий эффективного использования туристско - рекреационного потенциала страны.

Регулирование регионального развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

    - координацию и содействие развитию туризма в глобальном масштабе, которое осуществляется посредством ВТУО при участии международных финансовых организаций; - согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейское Сообщество); - согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которое осуществляется через специально созданные государственные органы и общественные ассоциации туристских организаций.

Управление рыночной моделью с элементами государственного регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях, в условиях экономического кризиса начала XXI века, осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о самоорганизации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.

Под государственным региональным регулированием (далее - ГРР) развития туризма нами понимается воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и их рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования регионального рыночного механизма, реализации государственных социально - экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Данный процесс весьма сложен, поскольку включает в себя процедуру разработки государственной региональной политики регулирования развития туризма, обоснования ее цели, задач, основных направлений, выбора инструментов и методов ее проведения.

Специфическое отличие современной рыночной модели с элементами ГРР развития туризма от других отраслей народного хозяйства является то, что в регулировании отрасли участвуют общественные организации, представленные туристскими ассоциациями хозяйствующих субъектов.

Содержание ГРР развития туризма предлагается определять целями, стоящими перед государственными органами, а также теми инструментами, которыми располагает государство при проведении этой политики.

Следует также отметить, что в некоторых странах государственная политика в сфере туризма зачастую не выделяется, а интегрируется в политику других секторов экономики, например, в производственную политику, политику платежного баланса и т. д.

Однако при таком подходе неизбежно теряется целевая направленность регулирования развития туризма. Система ГРР туризма развития туризма включает:

    - субъекты регулирования; - государственные органы и общественные организации; - формирование единой государственной политики регулирования развития туризма; - методы государственного регулирования; - инструменты государственного регулирования.

Государственное планирование развития регионального туризма представляет собой основу для управления туризмом в стране в целом. Опыт государственной политики регионального регулирования развития туризма показывает необходимость решения проблем регионального туризма в общем контексте социально-экономического развития страны по ряду причин.

Во-первых, несмотря на относительно высокие экономические показатели, туристские предприятия являются неотъемлемой частью хозяйственной и социальной системы региона и страны в целом. На развитие экономики туризма оказывают заметное воздействие состояние кредитно-денежной системы, уровень развития смежных народно-хозяйственных отраслей, сферы услуг в целом, налоговое и валютное законодательство.

Во-вторых, развитие туриндустрии требует концентрации значительных финансовых средств и во многих случаях предполагает, в связи с этим, наличие большого количества участников как на стадии формирования инвестиционного портфеля, строительства, реконструкции, так и на стадии функционирования предприятия.

В-третьих, как показывает практика, наиболее высокие результаты в плане окупаемости вложенного капитала достигаются при возможности формирования конкурентоспособного комплексного туристского продукта, что предполагает наличие развитой сопутствующей инфраструктуры и специализацию на всех стадиях производства и реализации туристских услуг Демин С. В. Особенности государственного регулирования регионального туризма // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2011. - № 3. - С. 107..

Проблемы развития регионального туризма и создания современного туристского комплекса могут быть решены, при условии осуществления государственной политики реформ и будут включены в средне - и долгосрочные программы социально-экономического развития России. На региональном уровне планы развития туризма более детализированы и специфичны, чем общенациональные, и существенно отличаются от региона к региону.

Похожие статьи




Правовые основы и система государственного регулирования туризма в Российской Федерации - Тенденции развития международного туризма в РФ

Предыдущая | Следующая