Виды внутриведомственного контроля - Анализ организации внутриведомственного контроля

В теории в зависимости от органов и должностных лиц, выполняющих контрольные функции, внутриведомственный контроль принято различать на организационный и процессуальный См., например: Советский уголовный процесс: Учебник / Под ред. Б. А. Викторова. -- М., 1975. -- С. 213; Белозеров Ю. Н., Марфицин П. Г. Обеспечение прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела: Учебное пособие. -- М., 2004. -- С. 39; Химичева Г. П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. -- М., 2007. -- С. 116--122 и др..

Организационный контроль осуществляется в административно-правовой форме и регламентирован ведомственными нормативными актами. Такой контроль реализуют руководители подразделений органов внутренних дел в отношении должностных лиц, рассматривающих сообщения о преступлениях (устанавливают распорядок работы подразделений, требуют соблюдения служебной дисциплины, возбуждают в установленном порядке ходатайства о поощрении сотрудников или наложении на них дисциплинарных взысканий, поручают конкретным исполнителям предварительную проверку сообщений о преступлениях, контролируют своевременность выезда на место происшествия, заслушивают отчеты о результатах проверки сообщений о преступлениях, проверяют соблюдение установленных сроков их рассмотрения, проводят инспекции, дают указания об устранении выявленных недостатков, распределяют с учетом нагрузки на сотрудников поступающие заявления и материалы о преступлениях, проверяют учет и отчетность, проводят служебные проверки, рассматривают жалобы на действия должностных лиц подразделений).

Внутриведомственный организационный контроль над рассмотрением сообщений о преступлениях направлен также на проверку соблюдения порядка приема, регистрации, учета и разрешения сообщений о преступлениях. Начальник органа внутренних дел осуществляет ежедневный контроль над своевременностью и полнотой регистрации и соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях, правильностью ведения книги учета сообщений о происшествиях (КУСП), создает комиссию для проведения сверок полноты регистрации сообщений о преступлениях в органах внутренних дел См.: П. 39, 40 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях. Утв. приказом МВД Российской Федерации от 11 декабря 2005 г. № 985..

Аналогичные контрольные полномочия реализуются и руководителями других ведомств, в которых принимаются, регистрируются и проверяются сообщения о преступлениях См.: П. 32--34 Инструкции о едином порядке организации приема, регистрации и проверки в Федеральной службе судебных приставов сообщений о преступлениях. Утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 139; п. 32--35 Инструкции о приеме, регистрации и проверки в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях. Утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 11 июля 2006 г. № 250..

В отличие от организационного, внутриведомственный процессуальный контроль реализуется в процессуальных формах и оказывает прямое влияние на процессуальную деятельность лица, осуществляющего предварительную проверку, т. е. носит уголовно-процессуальный характер.

Правами по процессуальному контролю над действиями следователя и дознавателя наделены соответственно начальник следственного отдела и начальник органа дознания.

Для выполнения такого контроля необходима законодательная регламентация взаимных полномочий указанных выше лиц применительно к стадии возбуждения уголовного дела.

Однако до настоящего времени многие вопросы, касающиеся процессуального контроля, не получили адекватного разрешения в законе.

Например, Уголовно-процессуальный кодекс имеет лишь ч. 3 ст. 144, где именно этим лицам предоставлено право продлевать срок предварительной проверки сообщения о преступлении до 10 суток.

Представляется, что целесообразно предусмотреть в Уголовно-процессуальном кодексе поручение начальником органа дознания и начальником следственного отдела предварительной проверки сообщений о преступлениях дознавателю, следователю, передачу материалов предварительной проверки от одного дознавателя, следователя другому, дачу указаний по существу предварительной проверки, а также принятие мер к предотвращению или пресечению преступления.

Таким образом, назначение внутриведомственного контроля заключается в непосредственном руководстве следователями, дознавателями, рассматривающими сообщения о преступлениях.

Этой цели служит контроль, реализуемый как в организационной, так и в процессуальной форме. Вместе с тем контроль, осуществляемый внутри правоохранительных ведомств, не всегда выполняет свои задачи.

Нарушения при рассмотрении сообщений о преступлениях и ненадлежащий контроль начальника следственного отдела, начальника органа дознания за этой деятельностью отмечены в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. как одни из существенных нарушений прав человека со стороны правоохранительных органов.

Уполномоченный по правам человека усмотрел нарушение прав гражданки Г. в результате бездействия следователя СО при УВД "Выхино" ГУВД г. Москвы Н. Богуновой и допущенной ею волокиты, а также бездействия начальника следственного отдела Т. Андреевой, выразившегося в отсутствии с ее стороны должного контроля. В связи с тем, что именно из-за полицейской волокиты преступники остались безнаказанными, Уполномоченный обратился в Кузьминский районный суд г. Москвы с иском в защиту гражданки Г. о признании нарушенным ее права на доступ к правосудию и компенсации причиненного ей вреда, а также о взыскании денежной компенсации причиненного ей морального вреда в сумме 60 тыс. руб. Российская газета. -- 2006. --15 июня. внутриведомственный контроль надзор

Именно поэтому, не умаляя значения полномочий, возложенных на ведомственных руководителей должностных лиц, рассматривающих сообщения о преступлениях, нельзя не признать, что в системе обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела основная роль отведена независимому от интересов ведомств надзору прокурора.

По данным статистики, в первом полугодии 2004 г. прокурорами выявлены и поставлены на учет 60 847 незарегистрированных преступлений, а за аналогичный период 2005 г. -- 78 051 преступление. Всего в 2005 г. органами прокуратуры выявлены 158 295 сокрытых преступлений, из них 729 -- умышленные убийства См.: http://finansmag. ru//24775.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела является, с одной стороны, соблюдение установленного порядка разрешения сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а с другой -- законность принимаемых решений.

Для реализации возложенных на прокурора задач он наделен существенными процессуальными правами: согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении, давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела.

В рамках надзора за соблюдением порядка разрешения сообщений о преступлениях прокурор обязан ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, сопоставляя для этого данные органов внутренних дел, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников; при этом особое внимание обращается на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения (п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июля 2002 г. № 39 "Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства").

О выявленных нарушениях прокурор вносит обязательные для исполнения представления, однако средствами прокурорского надзора указанные недостатки устраняются далеко не всегда. Прокурорский надзор нередко осуществляется формально, бессистемно, отсутствует контроль над выполнением требований прокуроров, и меры прокурорского реагирования зачастую не достигают цели. В связи с этим проблему укрытия преступлений от учета и регистрации невозможно решить только с помощью совершенствования методики прокурорского надзора. Необходимы меры организационного характера, принятые на государственном уровне Такое предложение давно выдвигалось в процессуальной литературе. См.: Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. -- М., 2000. -- С. 84; Галустьян О. А. Обеспечение прав граждан в уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. -- М., 2000. -- С. 26--29.. Одной из таких мер является разработка единой государственной системы регистрации и учета преступлений, что предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 328 "О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений" СЗ РФ. -- 2008. -- № 14. -- Ст. 1544. и реализовано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации, МВД Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю над оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. №39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений".

В систему обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела неотъемлемой частью входит судебный контроль. Сложившееся в обществе критическое отношение к иным, кроме судебных, способам разрешения правовых конфликтов -- административными органами, прокуратурой и др. -- привело к пересмотру традиционного понимания суда как органа, осуществляющего исключительно правосудие. Фактически это привело к перераспределению на досудебном производстве надзорных полномочий прокуратуры в пользу суда.

Судебный контроль на досудебном производстве представлен в двух формах: превентивной (в виде дачи разрешений на производство процессуальных действий) и последующей (в виде рассмотрения судом жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения).

Первая форма судебного контроля применительно к стадии возбуждения уголовного дела проявляется в виде дачи разрешения на проведение осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, если это жилище является местом происшествия. Очевидно, что указанная форма судебного контроля не может проявляться на данном этапе в полной мере, поскольку производство следственных действий (кроме осмотра места происшествия) и применение мер процессуального принуждения, требующих разрешения суда, невозможно до возбуждения уголовного дела.

В связи с этим контрольные полномочия суда на стадии возбуждения уголовного дела реализуются главным образом через рассмотрение жалоб участников процесса и иных лиц.

В части 1 ст. 125 УПК РФ прямо указано на то, что отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован в суд; согласно ч. 5 ст. 144 УПК РФ, в суде обжалуется и отказ в приеме сообщения о преступлении. Кроме того, в предмет судебного контроля входят "иные решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию" (ч. 1 ст. 125 УПК РФ). Конкретный перечень таких действий в Уголовно-процессуальном кодексе отсутствует.

Конституция России предусматривает широкий перечень прав и свобод человека и гражданина, непосредственно или косвенно реализуемых в сфере уголовного судопроизводства, однако затруднить доступ к правосудию способно почти любое действие и решение должностного лица, осуществляющего досудебное производство. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела в суде могут быть обжалованы любые действия и решения следователя и прокурора, если заявитель полагает, что они затрагивают его конституционные права и свободы либо затрудняют доступ к правосудию.

Согласно общей норме, закрепленной в ст. 123 УПК РФ, распространяющейся и на судебный порядок рассмотрения жалоб, право обжалования принадлежит участникам уголовного судопроизводства и иным лицам в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы. Поскольку в Уголовно-процессуальном кодексе понятие "интересы" не конкретизируется, что позволяет утверждать об установлении в законе всеобъемлющей защиты лиц от различного рода нарушений или стеснений в результате рассмотрения сообщения о преступлении.

Таким образом, в законе не предусмотрены ограничения как по предмету, так и по кругу лиц, имеющих право принести жалобу в суд на нарушение своих прав, допущенное при рассмотрении сообщения о преступлении.

Согласно ч. 5 ст. 125 УПК РФ, по результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих постановлений: о признании действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение или об оставлении жалобы без удовлетворения.

Редакция п. 1 ч. 5 ст. 125 УПК РФ позволяет утверждать, что в случае признания решения следователя, прокурора незаконным или необоснованным судьей такое решение не отменяется; эта обязанность возлагается на соответствующее должностное лицо. Иными словами, суд, выявив нарушение закона при проверке по жалобе постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, направляет дело прокурору, который может такое постановление отменить, а может и не отменить, поскольку прямого указания от суда не последовало. В результате прокурор может не согласиться с решением суда, а дальнейшая процедура обжалования в законе отсутствует. В связи с этим представляется целесообразным указать в ст. 125 УПК РФ, что судья, рассматривая жалобу, должен принимать решение об отмене признанных неправомерными постановлений Трунов И. Л. Современные проблемы защиты прав граждан в уголовном процессе: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -- М., 2001. -- С. 15..

Итак, в системе обеспечения законности при возбуждении уголовного дела каждый вид контроля и надзора подстраховывает, но не подменяет друг друга. Контроль, реализуемый внутри правоохранительных ведомств, носит организационную направленность и служит первым рубежом в борьбе с нарушениями закона. Прокурорский надзор -- основное и наиболее действенное средство выявления нарушений закона, что обусловлено руководством прокурора уголовным преследованием; судебный контроль, не вторгаясь в рассмотрение сообщения о преступлении, обеспечивает защиту конституционных прав и свобод граждан.

Похожие статьи




Виды внутриведомственного контроля - Анализ организации внутриведомственного контроля

Предыдущая | Следующая