Система, порядок формирования, организация и основные формы деятельности Советов - Муниципальное право России
По уровням власть на местах соответствовала административно-территориальному делению и менялась по мере его изменения. После Октябрьской революции 1917 г. сначала звеньями территориальной системы были село - волость - уезд - губерния - РСФСР, а затем село - волость - район - область - РСФСР. В 1930-е гг. в результате реформирования административно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет (с данного времени слово "сельсовет", строго говоря, официально обозначает территориальную единицу, хотя в обиходе оно использовалось и как сокращенное наименование низового органа власти - сельского Совета), тогда же на смену уезду - район, на смену губернии - область.
По организационной схеме в 1920-е-1930-е гг. используется модель: съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) - избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета.
Не только в наименовании, но и в порядке выборов Советов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, чем в сельской местности, это позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты городских Советов избирались в основном по заводам и фабрикам (так называемый производственный принцип), что тоже давало преимущество рабочим депутатам, по месту жительства (территориальный принцип) голосовало в основном неработающее население. Имелись и другие особенности формирования органов власти: от участия в выборах отстранялись те слои населения, которые отнеслись к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право в тот период не было тайным (как, впрочем, и при земствах) - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране было введено лишь Конституцией СССР 1936 г.
В стране применялась система так называемых многостепенных*(121) выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, и это более существенно, непрямые выборы были средством фильтрации состава Советов, о чем прямо говорил В. И. Ленин. Такие выборы позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти, по терминологии того времени, эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли бы проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри.
Конституция 1936 г. ввела прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существовали три звена местных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.
Замена Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов на Советы депутатов трудящихся означала, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет - да и как могло быть иначе в ситуации, когда в городах не только крупные и средние предприятия, но и мелкие (пекарни, булочные и т. п.) экспроприированы, а в сельской местности произведено так называемое раскулачивание, потому представители частного сектора волей-неволей перешли в разряд "простых" рабочих и крестьян, либо были отправлены в места лишения свободы. Соответственно вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы во все Советы.
Упорядочивается система исполнительных органов Советов - на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избирались Советами только из числа своих депутатов в количестве от 5-6 до 15-17 человек (с учетом уровня). Исполкомы стали решать все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены исключительно самими Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов - это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распорядительные органов и являются органами государственного управления.
Советы и их исполкомы вошли в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководили нижестоящими Советами, направляют их деятельность. Вместе с тем они имели право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. Сами же Советы и их исполнительные комитеты не вправе были опротестовать и обжаловать решения вышестоящих Советов.
Конституция СССР 1977 г. сохранила эту систему, но ввела принципиальное новшество - органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Это подчеркнуло не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабочих, крестьян и интеллигенции.
Главной организационно-правовой формой деятельности непосредственно Советов были сессии (сессия - одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий). На сессиях в коллегиальном порядке депутаты местных Советов рассматривали и принимали решения по наиболее значительным вопросам экономического и социального развития, формировали исполнительные и иные органы, подотчетные Совету, реализовывали принцип подотчетности и подконтрольности Совету деятельности всех расположенных на его территории организаций, учреждений, предприятий и т. д.
Официально ведущая роль сессий в деятельности Советов определялась правом рассматривать и решать на сессии любой вопрос, отнесенный законодательством к соответствующему Совету. На деле, как уже говорилось, главным органом в системе каждого местного Совета был исполнительный комитет - сокращенно исполком. На освобожденной основе во всех местных Советах работали председатель и секретарь исполкома, а начиная от уровня района, города - заместители председателя. Другие члены исполкома выполняли свои функции на общественной основе, но в своем большинстве являлись руководителями отраслевых отделов и управлений исполкома (кому из них стать членами исполкома, зависело не столько от личного авторитета человека, сколько от усмотрения партийного комитета, руководства исполкома). Число отделов и управлений зависело от объема местного хозяйства; как правило, повсеместно создавались отделы, управления народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, внутренних дел и др. Вопросами текущей работы занимались общие и организационно-инструкторские отделы.
Как уже говорилось, исполкомы, а также отделы и управления (кроме общего и организационно-инструкторского) находились в двойном подчинении: по вертикали ими руководили исполкомы вышестоящих Советов, а также их соответствующие отделы и управления. Исполком сохранял свои полномочия по истечении полномочий Совета, до избрания Советом нового созыва исполкома. Отделы и управления действовали независимо от срока полномочий Совета и исполкома. Вновь избранный Совет решал вопрос лишь в отношении руководителей отделов и управлений.
Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местного Совета. Их число зависело от местных условий, от объема местного хозяйства, а также от числа самих депутатов. К основным задачам постоянных комиссий относились: разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих государственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей и т. д.
Важную роль в организации работы Советов, постоянных комиссий и особенно в обеспечении их связей с населением играли депутаты. Числу депутатов в определенной мере зависело от умонастроений организаторов советской власти: то считалось, что чем больше депутатов, тем скорее они "дойдут" до каждого избирателя, его нужд и забот, и число депутатов увеличивали, бывало так, что, в сельский Совет избирали по 25 депутатов, в районный Совет в сельской местности - от 75 до 125 депутатов, в городской Совет среднего города - до 150 депутатов; то побеждал взгляд - успехи работы не связаны с количеством, а зависят от качества и потенциала депутатов, отсюда их численность сокращали.
В разные времена то активизировалась, то затухала такая форма объединения депутатов, как депутатские группы. Существовали так называемые производственные и территориальные депутатские группы. В производственную группу включались (формально на добровольной основе) депутаты Советов различного уровня, работающие на одном предприятии. Они должны были крепить связь Советов с трудовыми коллективами, обращать внимание предприятий на нужды Советов и, в свою очередь, доводить территориальные нужды предприятия до Совета. Территориальную депутатскую группу образовывали депутаты чаще одного и того же Совета, но порой и разных Советов, избранные по избирательным округам на территории одного населенного пункта в сельской местности или микрорайона в городе. Для такой группы главным было организовывать выполнение решений Советов на своей территории и вместе с тем проблемы этой территории доводить до сведения Советов, исполкомов. Депутатские группы обоих видов должны были также помогать депутатам в освоении навыков депутатской деятельности.
Местные Советы, их исполкомы и депутаты уделяли большое внимание работе с наказами избирателей. По распространенной концепции наказами считались поручения избирателей, даваемые кандидатам в депутаты в период избирательных кампаний и касающиеся вопросов общественного значения. Поскольку тогда не было конкуренции на выборах, на депутатское место выдвигался один кандидат, и он обязательно избирался депутатом, это были, конечно, наказы депутатам. На основе наказов, полученных депутатами, исполком Совета формировал план реализации наказов, который утверждался на сессии местного Совета и становился такой же обязательной частью программы его деятельности, как и план экономического и социального развития соответствующей территории.
Таким образом, формально местные Советы вели разнообразную активную работу. На деле же местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин было много.
Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 1920-х гг., когда еще разрешалось открыто высказываться, некоторые ученые писали, что на смену "совдепии" пришла "совисполкомия".
Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, поскольку они зачастую подменяли органы советской власти или предопределяли содержание их решений.
В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян, учителей и т. д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат работал в одном микрорайоне, проживал в другом, а избирался в третьем).
В-четвертых, Советы собирались не часто - один раз в два, три, четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, поэтому не имели нужных навыков работы в представительном органе власти.
В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы.
В-шестых, материальная база Советов часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия - тогда, естественно, государственные - могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения.
Если смотреть на документы, руководство страны как будто бы хотело повысить роль Советов, периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов в данном направлении. Но реально мало что менялось.
Начиная перестройку, М. С. Горбачев и его сторонники хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого, в частности, были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соответствующего (районного, городского и т. п.) секретаря партийного комитета. Кроме того, и это немаловажный фактор, на волне перестройки в Советы пришли новые люди, они действительно хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность, что тоже было нежелательно. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы.
Похожие статьи
-
Советский период организации власти на местах, Общие начала - Муниципальное право России
Общие начала В ходе первой русской революции 1905-1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов,...
-
Общинные формы самоуправления - Муниципальное право России
Общинная демократия самоуправления территориальных общин свободных крестьян, сословных объединений купцов, ремесленников и т. п. - чуждая индивидуализму...
-
Структура органов местного самоуправления - Муниципальное право России
Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы,...
-
Общие подходы Как показывает опыт организации местного самоуправления в нашей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный...
-
Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления Модели и тенденции развития В современных зарубежных странах местное самоуправление...
-
Местное самоуправление и государственная власть - Муниципальное право России
Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется...
-
Современные модели и особенности формирования системы местного самоуправления Местное самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках...
-
В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно,...
-
Понятие, функции и структура прокуратуры в системе правоохранительных органов В системе правоохранительных органов прокуратура занимает особое место. В...
-
Государственная теория самоуправления - Муниципальное право России
Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община -...
-
Становление и эволюция науки муниципального права - Муниципальное право России
Современное развитие науки муниципального права тесно связано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической,...
-
Сущность местного самоуправления Многочисленные изменения, происходящие в последние годы в России, существенно коснулись и системы органов...
-
Земские реформы Временного правительства - Муниципальное право России
В основном местное самоуправление в России оставалось неизменным в начале XX в. После того как начала работать Государственная дума, вновь встал вопрос о...
-
Муниципальный право россия власть Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права Вводные пояснения Муниципальное право...
-
Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления Понятие местного самоуправления Истоки местного самоуправления Единого, всеобъемлющего...
-
Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации - Муниципальное право России
Муниципальное право в системе российского права занимает особое положение. Это определяется его комплексной природой, которая, в свою очередь, вызвана...
-
Система муниципального права как отрасли права - Муниципальное право России
В современной правовой литературе под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных...
-
В России сложившаяся система оценки эффективности государственного управления определялась основными направлениями административной реформы,...
-
Органы государственной власти как субъекты административного права Вопросам формирования понятия органа государства (государственного органа) и, в...
-
Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действия норм административного права 1. Понятие управления как сферы применения...
-
Формы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти)
Формы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти) 1. Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов...
-
Введение - Определение основных элементов формирования электронного правительства
В настоящее время в информационном сообществе становится все более актуальным понятие электронное правительство. Говоря об электронном правительстве, как...
-
Для реализации всего комплекса мероприятий, составляющих таможенное дело (взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и т....
-
Ключевым вопросом формирования организационной основы местного самоуправления является определение структуры органов местного самоуправления. Конституция...
-
Правовые акты Советов и Временного Правительства, изменившие форму правления Наиболее значимые нормативно-правовые акты и решения Советов: - обращения II...
-
Понятие права и государства. - Формирование правового государства в России
Общая теория государства и права является общетеоретической юридической наукой. Государство и право неразрывно связаны между собой. Право - это...
-
Муниципальное право - Понятие организационных основ местного самоуправления в России
Муниципальное право -- самостоятельная отрасль права, так как:Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов...
-
Экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными...
-
Земские и городские реформы XIX в. - Муниципальное право России
Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в....
-
Муниципально-правовые отношения и их субъекты - Муниципальное право России
Отрасль права должна обладать рядом признаков. Это прежде всего свой предмет, т. е. комплекс однородных общественных отношений, регулируемых нормами...
-
Европейская Конвенция основных прав и свобод человека в правовой системе Российской Федерации Европейская Конвенция основных прав и свобод человека...
-
Новый этап развития нашего общества и экономики требует изменений в сфере государственного управления. Однако серьезных изменений в данной системе не...
-
Федеральные органы и органы местного самоуправления в системе защиты прав потребителей Законодательство Российской Федерации предусматривает...
-
Конституционные основы деятельности прокуратуры Прокуратура полномочие судебный власть Законность как режим функционирования правовой системы и метод...
-
Глава муниципального образования - Понятие организационных основ местного самоуправления в России
Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований,...
-
Конституционные термины и понятия "общественный порядок" (п. "е" ст. 114 Конституции РФ) и "общественная безопасность" (п. "б" ст. 72 Конституции РФ) не...
-
СМИ как основополагающий фактор формирования имиджа муниципальных служащих Средства массовой информации (СМИ) - предмет особого внимания всех тех, кто...
-
Порядок подготовки и принятия правовых актов Правительства РФ - Конституционное право
Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ", с Регламентом, утвержденным...
-
Система административного права Каждой самостоятельной отрасли права присущи ее целостность, системность и структура. Эта черта довольно четко...
-
Формы государственного устройства - Государство, право и гражданское общество
- национальное и администpативно-теppитоpиальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между...
Система, порядок формирования, организация и основные формы деятельности Советов - Муниципальное право России