Развитие и современное состояние государственной политики в сфере туризма в России - Совершенствование механизмов государственного регулирования в сфере туризма на примере Удмуртской Республики

Для более правильного понимания становления и развития публичного управления в сфере туризма в Российской Федерации необходимо обратиться к истории развития государственного и муниципального управления в России.

Институт государственной службы или чиновничества известен в России еще со времени становления государства Российского. Справедливо отмечают, что в это время сложилась практика ведения государственных дел, имеющая российские особенности, отличающие российскую государственную службу от любой другой. Причем чужеродные традиции и опыт более развитых стран насильственно в России прививались мало, несмотря на их очевидную прогрессивность и разумность.

Вопросы становления и развития государственного управления в Древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, византийских европейских источниках.

Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные рефораторы М. М. Сперанский, П. А. Столыпин, С. Ю. Витте и др.

Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В. Н. Татищев, Н. М. Карамзин, А. Д. Градовский, В. Н. Строев, Н. М. Коркунов, И. М. Катаев и др.

В России до 1917 г. существовала школа административного права, в рамках которой исследовались проблемы государственного управления.

В начале XX в. были опубликованы работы А. С. Алексеева "Начала современного правового государства и русский административный строй", В. М. Грибовского "Государственное устройство и управление Российской империи", А. И. Елистратова "Основные начала административного права".

В советский период особенно много сделали по развитию теории государственного управления такие ученые, как Н. А. Витке, А. К. Гастев, П. М. Керженцев и др. Наибольший вклад в развитие теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, как Г. В. Атаманчук, В. И. Курашвили, А. Е. Лунев и др.

В середине 90-х гг. в стране принимались меры по разработке новой модели государственного управления и местного самоуправления, перехода к этой модели.

Наиболее системное представление о современной теории и практике государственного управления и местного самоуправления в России дают труды Г. В. Атаманчука, Р. В. Бабуна, Н. И. Глазуновой, В. Б. Зотова, В. Г. Игнатова, А. И. Радченко, О. М. Роя, Э. А. Уткиной, А. Ф. Денисова, Ф. И. Шамхалова и др.

Государственная служба - это профессиональная деятельность группы лиц (государственных служащих), нанятых за плату для реализации воли государства, защиты его интересов с целью обеспечения эффективности управления и служения обществу Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность : учебное пособие / В. В. Яновский, С. А. Кирсанов. - 3-е изд.,стер. - М: КНОРУС, 2013. - с. 26..

В учебной литературе названы два полярных типа государственного управления и государственной службы:

1) во всем доминирует власть как политическая сила, с помощью которой добиваются стабильности, дисциплины и порядка в государстве. Это путь тоталитарной системы государственного управления, жестко организованной службы государственного аппарата, где все звенья его рассматриваются как пресловутые "колесики и винтики" заранее запрограммированного механизма. Здесь нет речи о праве и справедливости; 2) предпочтение отдается гармоничному сочетанию интересов различных слоев и групп населения. При подобной организации государственной службы основная задача государственного аппарата состоит в координации действий людей, в достижении организованности, устойчивости в государстве путем постоянного изучения их интересов, увязке интересов государства с жизненными потребностями сограждан. Естественно, что такое устройство государственной службы наиболее эффективно, поскольку в значительной степени отвечает нуждам и чаяниям людей, служит идеалом для многих стран мира.

Основные особенности государственной службы как профессиональной деятельности следующие:

-она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей; -как и вся система государственного устройства, применяет для поддержания порядка власть, которая встроена в систему управления, и потому структуры государственной службы являются строго иерархичными; -это управленческая деятельность, управленческий труд, призванный руководить работой органов государственной власти, координировать действия людей; -деятельность в сфере государственной службы не является в собственном смысле слова экономической - государственные служащие не производят никаких товаров и услуг; а если они и есть (оформление документов в нотариальных конторах, плата за судебные издержки и др.), то составляют малую толику государственных доходов. Изначально государственная служба существует на внеэкономической основе и живет за счет налогов населения. Чиновники не создают материальных ценностей, не производят товары народного потребления, но во многом определяют развитие общественного производства, благополучие и социальное здоровье граждан; -носит публичный характер - стоит между государством и человеком. Публичность государственной службы как профессии проявляется в общественном характере ее деятельности, в направленности на основные, ведущие слои общества, в регулировании отношений "человек -- государство" Писаревский Е. Л. Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект. Монография. - М.: Издательская группа "Юрист", 2011. - с. 21. .

Публичное управление в сфере туризма также имеет свои этапы развития.

Туризм в СССР рассматривался как часть социально-культурной жизни и деятельности страны, в рамках которой государство было обязано способствовать "рациональному использованию свободного времени" советских граждан, в том числе развитию массового туризма. Кроме того, важными функциями советского международного туризма были пропаганда в мировом сообществе достижений советского образа жизни, а также обеспечение государственной безопасности СССР.

Исполнение этих обязанностей возлагалось на три всесоюзные туристские корпорации (Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС, Бюро международного молодежного туризма "Спутник" ЦК ВЛКСМ и ВАО "Интурист" Госкоминтуриста СССР). Предприятия гостиничного хозяйства, которые не входили в эти три корпорации, находились в ведении органов управления жилищно-коммунальным хозяйством союзных республик. ЦСТЭ, "Спутник" и "Интурист" не только олицетворяли собой приоритетные направления контролируемого государством советского туризма (внутренний туризм, молодежный туризм и международный туризм), но и выполняли важные публичные функции, выступая в правоотношениях в качестве "квазиорганов" государственного управления.

Следует отметить, что советский туризм в то время выгодно отличался от мировой туристской индустрии своими высокими экономическими показателями, гарантируемой государством финансовой устойчивостью туристских организаций и социальной направленностью их деятельности.

Мировая же индустрии туризма на рубеже 1980-90-х гг. носила в высшей степени фрагментарный характер и состояла из мелких, самостоятельно управляемых и страдающих от нехватки капиталов туристских организаций.

В 90-е годы XX в. и первые годы начала XXI в. в Российской Федерации туризм рассматривается преимущественно как сфера частных интересов свободных экономических субъектов. В то же время государственное управление туризмом осуществлялось в рамках "социальных" федеральных органов исполнительной власти (Минкультуры России, Госкомспорт России, Минспорт России).

Базовый туристский закон, принятый в 1996 г., регулировал преимущественно имущественные отношения, связанные с оказанием услуг в сфере туристского обслуживания (туристская деятельность). Публично-правовые средства использовались в основном для публичной организации туристской деятельности (лицензирование, сертификация и др.). Отдельные попытки, связанные с применением иных методов государственного воздействия на сферу туризма, оказались неудачными из-за невозможности государства в полном объеме исполнять свои финансовые обязательства.

В 2000 г. туризм перешел в ведение "экономического" федерального органа исполнительной власти (Минэкономразвития России), а затем стал относиться к компетенции Федерального агентства по туризму, руководство которым с 2004 по 2008 г. осуществляло Правительство Российской Федерации, с 2008 по 2012 г. - Министерство спорта туризма и молодежной политики Российской Федерации, а с 2012 г. - Министерство культуры Российской Федерации.

В этот период государство пересматривает свою роль в развитии туризма и использует новый управленческий инструментарий для воздействия на общественные отношения в сфере туризма, усиливается и социальная направленность правового регулирования. Приоритетными направлениями государственной политики становятся продвижение туризма, создание благоприятных условий для развития туристской индустрии, защита прав и законных интересов российских туристов в России и за рубежом, а также обеспечение безопасности туризма.

Как видно из вышеизложенного, в современной системе правового регулирования интерес в туризме - это, прежде всего, интерес публичный (общесоциальный, общенациональный), связанный с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма Организация туризма: учеб. пособие / А. П. Дурович, Г. А. Бондаренко, Т. М. Сергеева и др.; под общ. Ред. А. П. Дуровича. - Минск: Новое знание, 2008. - с.11. .

В настоящее время в Российской Федерации большое внимание уделяется государственной политике в сфере внутреннего и въездного туризма.

Туристская политика России является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность правовых, организационных, социальных, экономических и иных мер, а также способов (методов) государственного регулирования, осуществляемых Президентом России, Парламентом России и Правительством России, а также органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации для создания в стране конкурентоспособной туристской индустрии и в то же время условий для осуществления социальных функций государства по отношению к своим гражданам.

Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции РФ Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, а также социальных и экономических показателей и исследований российского и зарубежного туристских рынков.

В научной литературе приоритетными направлениями туристской политики называют: внутренний, въездной и социальный туризм, включая лечебно-оздоровительный, спортивный, этно-культурный, экологический и др. К задачам туристской политики относят: социальные, экономические, культурно-идеологические и образовательные, организационные, экологические Барзыкин Ю. А., Писаревский Е. Л., Абрамова Т. В. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: право и экономика. - 2004. - №4. - С. 21..

Роль, цели, задачи, принципы и направления деятельности государства в сфере туризма выражаются в государственной политике в сфере туризма.

В свою очередь туристская политика, являясь составная частью внутренней и внешней политики государства закрепляется в Законе о туристской деятельности, а также программно-установочных документах.

Как указывается в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, туризм сегодня должен стать локомотивом развития регионов, связующим звеном между коммерческими интересами различных сфер бизнеса, приоритетами государственной политики и культурными потребностями общества. Единство целей и задач развития страны позволит успешно реализовывать программно-целевые инструменты для роста культурного уровня, духовного потенциала и благосостояния страны и каждого ее гражданина.

В этой связи целью развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года является комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах Российской Федерации.

Выполнение поставленной цели требует решения следующего комплекса задач: туризм правовой государственный полномочие

-формирование доступной и комфортной туристской среды; -повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и мировом рынках; -реализация и усиление социальной роли туризма, в том числе развитие социального, лечебно-оздоровительного, детского, юношеского и молодежного туризма; -совершенствование системы управления и статистического учета в сфере туризма; -обеспечение роста экономики и качества жизни населения регионов

Российской Федерации за счет развития туризма;

-комплексное обеспечение безопасности в сфере туризма и устойчивого развития сферы туристских услуг; -продвижение туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и международном туристских рынках; -интеграция сферы туристских услуг, предоставляемых Республикой Крым и г. Севастополем, в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество Российской Федерации.

Приоритетными направлениями развития туризма в Российской Федерации являются:

-развитие внутреннего и въездного туризма; -унификация качества туристских услуг в стране, приведение их в соответствие с международными стандартами; -создание и развитие комфортной информационной туристской среды, включая систему туристской навигации, знаки ориентирования, информацию о туристских ресурсах и программах регионов; -усиление роли туризма в просвещении и формировании культурно-нравственного потенциала населения регионов Российской Федерации; -координация усилий всех регионов по продвижению туристского продукта Российской Федерации.

При этом основными показателями достижения цели развития туризма в Российской Федерации следует считать:

-увеличение спроса на отечественный туристский продукт со стороны россиян, в том числе за счет переориентации части потребительского спроса с выездных туристских направлений на внутренние; -привлечение большего количества иностранных туристов; -увеличение количества повторных поездок, расширение набора потребляемых туристами услуг и удлинение периода пребывания туристов на отечественных курортах; -развитие социального туризма.

Принципами развития туризма в Российской Федерации являются:

-использование комплексного подхода к развитию туризма; -интеграция планов развития туризма во все сферы народного хозяйства и социальной жизни общества (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура, искусство, наука, промышленность, сфера услуг); -инновационный характер развития туризма; -стимулирование предпринимательских инициатив участников туристского бизнеса, создание условий для роста количества малых предприятий; -обеспечение межкультурной коммуникации и международного сотрудничества при организации туристских программ; -сбалансированность интересов всех участников процесса развития туризма (потребители, бизнес, некоммерческие организации, органы государственного управления, местные жители); -ориентация на показатели качества жизни населения при оценке влияния туризма на социально-экономическое развитие регионов; -устойчивость развития туризма, учет экологических и социокультурных рисков, ориентация на неистощимое использование туристских ресурсов.

Как видим, публичное управление в сфере туризма направлено на обеспечение публичного интереса, который заключается в необходимости:

А) обеспечения личной безопасности туристов, защиты их прав и законных интересов в России и за рубежом; Б) осуществления эффективного контроля за качеством и безопасностью услуг туристской индустрии, обеспечения их доступности для социальных туристов; В) надежности, стабильности и предсказуемости функционирования национального туристского рынка, наличия на нем конкуренции, защищенности экономических интересов Российской Федерации и российских предпринимателей, в том числе на иностранных рынках; Г) устойчивости и результативности функционирования системы государственного управления сферой туризма, предоставления гражданам качественных и доступных публичных услуг; Д) укрепления законности и общественного порядка, эффективного противодействия разнообразным проявлениям "теневого права" в сфере туризма, обеспечения адекватности законодательства о туристской деятельности современному уровню развития туризма в мире, его стабильности и непротиворечивости; Е) сохранности окружающей среды, материальных и духовных ценностей общества, в том числе туристских ресурсов мест временного пребывания туристов для настоящих и будущих поколений граждан Российской Федерации; Ж) обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; З) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, формирования современной инфраструктуры туризма; И) надлежащего информационного обеспечения сферы туризма, усиления роли и значения туризма для физического, интеллектуального и духовного развития граждан России; К) взаимовыгодного международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации и других государств в сфере туризма.

Для реализации и финансирования указанных выше задач принимаются государственные программы. Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" // www. consultant. ru.

Похожие статьи