Разработка основных положений финансирования переданных полномочий - Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

Помимо указанных в предыдущем параграфе принципов, касающихся процедурного порядка передачи полномочий, необходимо выделить особую группу принципов, от реализации которых зависит финансовая состоятельность осуществления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.

Принцип достаточности финансовых и материальных ресурсов является первым по степени значимости принципом, тем более в объективно существующих условиях сокращения бюджетного финансирования, дефицитности местных бюджетов.

Принцип достаточности финансовых ресурсов в контексте заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления означает формирование конструкции бюджетной обеспеченности, при которой будут исключены полномочия, не подкрепленные финансовыми ресурсами для их осуществления, равно как и исключение случаев передачи полномочий с излишне подкрепленной бюджетной составляющей. Указанный принцип в любом случае заключения соглашений должен быть реализован на основе строго соблюдения положений бюджетного законодательства.

Более подробно вопрос поиска оптимальной модели финансового обеспечения рассмотрен автором в статье "Финансовое обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, переданных в рамках соглашений о передаче осуществления полномочий" [Комягина, 2015б].

Также при реализации принципа достаточности финансовых и материальных ресурсов должно быть обеспечено их эффективное распределение, позволяющее каждому органу местного самоуправления, действуя в единой системе, способствовать достижению показателей социально-экономического развития.

Из общей теории систем вытекает следующий принцип - адекватности построения системы восприятию меняющихся социально-экономических условий. Развитие государственно-правовых образований в Российской Федерации не является процессом, проходящим в перманентно стабильном состоянии. Меняющиеся экономические условия, наличие внешних вызовов политической системе, неблагоприятные природные факторы, появление новых целей и задач государственного управления, смена парадигмы государственного управления могут привести к необходимости изменения распределения полномочий между уровнями власти. Система, существующая без изменений, в отдельных случаях может свидетельствовать о застойном характере развития, о нежелании изменять уклад управления в связи с изменением условий функционирования системы. Своевременная и адекватная корректировка системы передачи полномочий, точнее ее содержательное наполнение, отвечающая новым реалиям социально-экономического развития позволит с наименьшими затратами и в кратчайшие сроки достичь новых показателей развития, обеспечив тем самым стабильное развитие и эффективное решение вопросов местного значения.

Указанные выше принципы финансирования осуществления переданных полномочий, в конечном счете, должны находить отражение в методике определения размера межбюджетных трансфертов, передаваемых вместе с полномочием.

Практика межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы демонстрирует два подхода к определению объема межбюджетных трансфертов, передаваемых вместе с полномочием. Сразу отметим, что при характеристике методики определения объема межбюджетных трансфертов нами не будет применяться методика, используемая федеральным центром для определения объема дотаций и субсидий, поскольку эти формы межбюджетных трансфертов носят иной характер и соответственно при их расчете применяются иные показатели, характеризующие их назначение.

В практике межбюджетных отношений, связанных с передачей отдельных государственных полномочий для осуществления органам местного самоуправления существует наработанный субъектами и предложенный Министерством финансов Российской Федерации как эталонный механизм.

Каждый вид субвенций должен распределяться между всеми муниципальными образованиями, исполняющими соответствующие переданные полномочия, по единой методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации.

Министерством финансов Российской Федерации в Методических рекомендациях органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях предлагается следующая методика.

"Размер конкретной субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

SI = РI x ПI x КI , где:

SI - объем субвенции для i-го муниципального образования;

РI - расчетный норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

ПI - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т. д.) в i-ом муниципальном образовании;

КI - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.".

Таким образом первый подход определения объема трансфертов построен на основе показателей расчетного норматива (в состав которого входят затраты на оплату труда и иные материальные затраты) и количества потребителей соответствующих услуг, т. е. количество населения, потенциально получающих общественное благо, связанное с осуществлением полномочия. Распределение субвенции производится пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги. При расчете объема субвенции должны быть учтены объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объемы выплат (поправочный коэффициент).

Указанный подход, безусловно, может быть применим на муниципальном уровне при реализации межбюджетных отношений между уровнями местных бюджетов, однако указанная методика характеризуется высокой коррупционной составляющей и сложностью применения, что в условиях российской муниципальной действительности крайне затрудняет передачу полномочий.

Самостоятельное определение потенциального количества потребителей услуг при передаче полномочий между органами местного самоуправления крайне затруднительно, кроме того, указанная затруднительность может порождать коррупционную составляющую, связанную с занижением или завышением показателя. Кроме того, определение поправочного коэффициента расходных потребностей муниципального образования в расчете на одного потребителя, также затруднительно ввиду отсутствия единой методики его определения.

Таким образом применение по аналогии методики расчета объема субвенции, передаваемой органам местного самоуправления с отдельными государственными полномочиями нецелесообразно в связи с затруднительностью применения и непрозрачностью расчетов.

Второй подход, связанный с определением объема межбюджетных трансфертов более прост в применении и прозрачен, что позволит эффективно его применять на практике.

Из каких же структурных элементов должен состоять объем бюджетных средств, необходимых для эффективного осуществления полномочий?

На наш взгляд в структуре трансфертов четко прослеживается две составляющих: расходы на оплату труда лиц, осуществляющих полномочия и материальные затраты на функционирование органа.

Поскольку основой реализации любых полномочий, в том числе переданных, является человеческий ресурс, то первым элементом являются расходы на оплату труда этого ресурса.

Фонд оплаты труда - суммарные денежные средства предприятия, организации, израсходованные в течение определенного периода времени на заработную плату, премиальные выплаты, доплаты работникам, компенсирующие выплаты [Райзберг и др. 2011].

Традиционно в структуре фонда оплаты труда выделяют следующие компоненты:

ДО - должностной оклад;

К - количество должностных окладов, применяемое при расчете годового фонда оплаты труда;

Рк - районный коэффициент;

Нс - процентная надбавка к заработной плате лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера;

НЗ - начисления на заработную плату (отчисления во внебюджетные фонды);

Ипфот - индекс повышения фонда оплаты труда;

Д - индекс повышения размеров окладов с учетом уровня инфляции (потребительских цен).

Расчетный фонд оплаты труда определяется в соответствии с Методикой планирования бюджетных ассигнований, существующей в муниципальном образовании, и в соответствии с Положением о денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования.

Указанные компоненты должны находить отражение и при расчете фонда оплаты труда, необходимого для расчета объема межбюджетных трансфертов для передачи соответствующего полномочия.

Вторым элементом объема межбюджетных трансфертов должен являться показатель материальных затрат на исполнение полномочия.

Материальные расходы на содержание одной штатной единицы определяются в соответствии с расчетным показателем по материальным затратам на одного работника в год согласно нормативному правовому акту администрации муниципального образования "Об утверждении расчетных показателей по расходам бюджета муниципального образования".

Методика, отражающая вышеуказанные положения, приведена в приложении 2 к настоящему диссертационному исследованию.

Похожие статьи




Разработка основных положений финансирования переданных полномочий - Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

Предыдущая | Следующая