Класифікація та види правових актів органів місцевого самоврядування - Визначення основних завдань правових актів органів місцевого самоврядування

Правові акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи правових актів в Україні. Вони мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави, та водночас характеризуються рядом притаманних лише їм особливостей, що відрізняють їх від інших юридичних актів. Власне, саме вони дають змогу провести класифікацію актів місцевого самоврядування, тобто зробити розподіл їх на певні види та групи.

Питання класифікації правових актів місцевого самоврядування доволі широко висвітлювалось у працях радянських учених: Н. Ралдугіна, В. Мелащенка, Р. Васильєва, В. Копєйчикова, Я. Вальденберга, В. Онохової, М. Шабанова та ін.

Насамперед, слід розмежувати поняття "правові акти місцевого самоврядування" та "правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування", оскільки вони відображають форму реалізації компетенції різних субгєктів. Кожному субгєкту місцевого самоврядування притаманна власна правова форма вираження владних повноважень. Правові акти місцевого самоврядування -- це загальна форма прояву управлінської діяльності всіх субгєктів місцевого самоврядування, тоді як правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування є лише частиною (видом) правових актів місцевого самоврядування. Отже, зазначені поняття співвідносяться як ціле та частина.

Класифікація (від лат. classis -- розряд, клас і...ficatio, від facio -- роблю) -- система супідрядних понять (класів обгєктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення звгязків між цими поняттями чи класами обгєктів.

У юридичній науці склалися два основних підходи щодо способів класифікації правових актів місцевого самоврядування. Прихильники першого підходу вважають, що класифікувати правові акти місцевого самоврядування за всіма критеріями майже неможливо і недоцільно, оскільки основою класифікації будь-яких предметів і явищ є їх найбільш суттєві загальні ознаки. З огляду на це, В. Мелащенко пропонує за основу класифікації актів місцевого самоврядування взяти лише дві їх найістотніші ознаки: зміст і компетентність актів та їх юридичні властивості. На думку представників другого підходу, найбільш раціональним та ефективним є застосування саме розширеної класифікації за всіма згаданими вище критеріями. Мелащенко В. Ф. Правові акти місцевих рад депутатів трудящих // В. Ф. Мелещенко: методична розробка лекції. - К., 1973. - 30 с.

У науковій літературі радянського періоду зроблені спроби класифікувати правові акти місцевого самоврядування, причому за основу такої класифікації беруться доволі різноманітні критерії. Так, у працях більшості радянських учених найчастіше згадуються такі критерії, як: 1) юридичні властивості актів; 2) субгєкти, що уповноважені їх приймати; 3) порядок прийняття актів; 4) підстави прийняття; 5) призначення актів; 6) час і сфера їх дії тощо.

За юридичними властивостями правові акти місцевого самоврядування поділяються на два види: нормативні та ненормативні (індивідуальні). Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів, як справедливо зазначає В. Мелащенко, є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) актів є їх спрямованість на регулювання конкретних відносин.

Ненормативні (індивідуальні акти) зазвичай є правозастосовними актами індивідуального характеру. В юридичній літературі їх часто називають актами застосування норм права. Такі акти призначені для одноразового застосування та містять приписи, адресовані конкретному колу осіб чи певній особі.

Поділ актів місцевого самоврядування за їх юридичними властивостями закріплено на законодавчому рівні. Так, ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Ця законодавча формула дає змогу зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер. Орзих М. Ф. Интерес в системе местного самоуправления / М. Ф. Орзих // Апарат государственного управления: інтерес и деятельность. - К.: Наукова думка, 1993. - С. 93

Існують й інші підходи до розмежування правових актів місцевого самоврядування за їх юридичними властивостями. Зокрема, провідні сучасні науковці Російської Федерації, розподіляючи акти за їх юридичними властивостями на нормативні та ненормативні, виділяють 4 групи актів, до яких залежно від їх цільового призначення належать: 1) нормативні акти; 2) акти загального значення, які не містять норми ні нормативного, ні індивідуального характеру (наприклад, плани соціально-економічного та культурного розвитку регіону); 3) індивідуально-конкретні акти; 4) змішані акти, які містять водночас нормативні та індивідуально-конкретні рішення.

Майже всі представники радянської школи права поділяють правові акти місцевого самоврядування на групи залежно від субгєктів, які уповноважені їх приймати: 1) акти ради; 2) акти виконавчого комітету; 3) акти відділів та управлінь виконавчого комітету місцевої ради. Ця класифікація, безумовно, є актуальною й наразі, проте потребує доповнення такими субгєктами правовідносин, як територіальна громада, сільський, селищний, міський голова, установчий характер на формування яких встановила Конституція України від 28 червня 1996 р. Акти зазначених субгєктів різняться між собою юридичною силою, порядком їх прийняття та призупинення дії.

Класифікація правових актів місцевого самоврядування за підставами їх прийняття дає змогу виокремити такі групи: 1) акти, які прийнято з урахуванням конкретної ситуації (наприклад, з питань боротьби зі стихійним лихом, у звгязку з розглядом звернень та скарг громадян); 2) акти, які прийнято органами місцевого самоврядування з власної ініціативи, в межах наданих повноважень; 3) акти, які прийнято органами місцевого самоврядування на виконання вимог законів.

За порядком прийняття правові акти місцевого самоврядування класифікують на колегіальні та одноосібні. Залежно від дати початку їх дії на акти, які набирають чинність: 1) негайно з моменту їх підписання, прийняття; 2) з дати, зазначеної у самому акті; 3) у термін, вказаний в іншому акті; 4) після їх офіційного опублікування.

Найбільш повну класифікацію правових актів місцевого самоврядування за сферою дії наведено В. Мелащенком, який такі акти поділяє:

    1) за територією, на яку поширюється дія актів: акти, які діють на всій території місцевої ради; акти, дія яких поширюється на певну частину території місцевої ради; 2) за строками дії актів: рішення, в яких зазначено термін дії; рішення, в яких строк дії не вказаний; 3) за колом осіб, на яких поширюється дія актів місцевого самоврядування: акти, дія яких поширюється на всіх мешканців відповідної території, а також установи, підприємства та організації, що здійснюють діяльність на цій території; акти, які адресовані конкретному субгєктові.

Доповнюючи наведену вище класифікацію, В. Онохова рішення місцевих рад та їх виконавчих комітетів за часом дії поділяє на рішення: постійної дії, визначеної дії, змішаної та обмеженої дії. Така класифікація, на її думку, має значення, насамперед, для практичної діяльності органів місцевого самоврядування під час організації контролю і перевірки виконання прийнятих рішень. Онохова В. В. Правовые акты местных Советов народных депутатов / В. В. Онохова. - Иркутск, 1982.-84С.

Р. Васильєв вважає за доцільне обовгязково класифікувати правові акти місцевого самоврядування за характером врегульованих ними відносин (чи відображають місцеві умови), оскільки це є необхідною умовою визначення раціональних меж правотворчості органів місцевого самоврядування, вибору найкращого способу правового регулювання різних груп відносин. Васильев Р. Ф. Правовые акты местных советов / Р. Ф. Васильев. - М., 1975. - 150 с.

Водночас Н. Ралдугін зазначає, що правові акти органів місцевого самоврядування доцільно розрізняти також за змістом й характером питань, які вони покликані вирішити, та наявністю в них владного моменту. За першим критерієм автор виокремлює акти, прийняті органами місцевого самоврядування у різних сферах своєї діяльності, за другим -- акти, що містять приписи, вимоги, вказівки чи рекомендації, подання, звернення, прохання. Ралдугин Н. В. Решения местных советов и их исполкомов. - М., 1979. - 56 с.

У сучасній юридичній науці найбільш вдалою вважаємо класифікацію, запропоновану Л. Горбуновою:

    1) за юридичною силою: акти, які приймаються на місцевих референдумах; акти, які приймаються місцевими радами; акти, які приймаються виконавчими органами місцевих рад; 2) за способом прийняття: прийняті колегіальним шляхом (на сесіях рад, засіданнях виконкомів); прийняті в одноосібному порядку (міським, селищним, сільським головою, керівниками управлінь, відділі виконкомів); 3) за характером повноважень: акти, які видаються з власних для органів місцевого самоврядування питань відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.; акти, яківидаються з метою реалізації делегованих повноважень органів виконавчої влади. Горбунова Л. М. Принципи законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади / Л. М. Горбунова. - К., 2008. - 240 с.

Для забезпечення логічного та упорядкованого функціонування актів місцевого самоврядування, а також з метою здійснення ефективного контролю за їх законністю пропонуємо наведену вище класифікацію доповнити такими критеріями:

    1) за органом, який прийняв акт: акти, які прийнято безпосередньо територіальною громадою; акти сільського, селищного, міського голови; акти сільських, селищних, міських рад; акти виконавчих органів сільських, селищних, міських рад; акти районних і обласних рад; 2) за підставами прийняття: акти, які прийнято органами місцевого самоврядування з власної ініціативи та в межах наданих повноважень; акти, які прийнято на виконання вимог закону; 3) за формою акта: рішення; розпорядження; статут; регламент; накази; 4) за юридичними властивостями: нормативно-правові акти; індивідуально-владні акти; 5) за предметом регулювання: у сфері соціально-економічного і культурного розвитку; у сфері бюджету, фінансів і цін; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і звгязку; у галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоровгя, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері соціального захисту населення; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо.

Отже, прийняття актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування є правовою формою реалізації ними власних та делегованих державою повноважень. Правові акти місцевого самоврядування різняться між собою за формою, змістом, юридичною силою, юридичними властивостями, дією в часі та просторі, порядком та підставами прийняття. Завдання класифікації полягає в тому, щоб виявляти особливості окремих угрупувань вказаних актів, що має важливе значення при їх виданні. Правильно проведена класифікація вносить впорядкованість у доволі складну і розгалужену систему правових актів місцевого самоврядування, дає змогу виявити обгєктивні тенденції та закономірності розвитку цієї системи, дає можливість більш повно усвідомити юридичну природу цих актів, допомагає налагодити чіткий контроль за їх впровадженням у життя, забезпечує правильний науковий підхід при систематизації вказаних актів, -- тобто сприяє вдосконаленню правових форм діяльності органів (посадових осіб) місцевого самоврядування. Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі / А. Коваленко // Право України. - 1997. - № 2. - С. 3

Похожие статьи




Класифікація та види правових актів органів місцевого самоврядування - Визначення основних завдань правових актів органів місцевого самоврядування

Предыдущая | Следующая